京津冀协同发展关键是四个一体化 多做有益尝试

　　在众多的区域经济合作改革实践中，京津冀协同发展无疑是近年来国家最重要的区域一体化项目，已经切切实实上升为国家的一项重大战略部署且在稳步推进。京津冀一体化与已经较为成熟的长三角和珠三角的区域一体化相比有两点显著的不同。一是长三角和珠三角的一体化基本上是以市场为基础的、自发的经济一体化过程，而京津冀协同发展则是国内首次由中央政府主导推动的区域经济一体化的战略；二是京津冀协同发展除了要在经济一体化方面有突破外，还有一个主要的任务是破解北京的“城市病”，从这个意义上讲，京津冀协同发展的战略应该在探索如何破除影响政府行政管理深层次的体制机制等方面的改革的阻力和障碍方面做出有益的尝试。
　　京津冀的一体化应该是以市场一体化为核心动力，以公共服务一体化为重要保障，以环境保护一体化为内在要求，以规划一体化为实现手段的全方位一体化进程。所谓市场一体化，要求三地在人才、资本、技术、产权等关系到经济发展的重要资源要素方面有合理配置，协调三地不同的资源禀赋，使各种生产要素在三地按照市场的要求合理流动，而且在协同的基础上发挥三地各自的特点，有益互补，互相促进。所谓公共服务一体化，是为了解决北京过分集中优质服务资源的“虹吸效应”和由此带来的区域资源要素流向的扭曲问题，三地应在公共交通、医疗、教育、养老等基本公共服务水平大体均衡的前提下丰富内涵。所谓环境保护一体化，就是说三地乃至周边其他地区在公共的环境治理问题上要共同努力，加强合作，破除各自为政的行政壁垒。
　　上述三个方面的一体化最终必须落实到三地统一、有序、科学的发展规划一体化上，而且还必须做到规划先行。在总体规划方面，三地应明确各地的产业功能分区，避免各地彼此之间竞相降低招商门槛，恶性竞争。在城市发展上，三地应明确城市群的功能定位，发挥各自的比较优势，聚焦自身的历史传统、现有基础和未来潜力，形成发展合力。在公共服务上，三地应解决“最后一公里”的轨道和公共交通瓶颈问题，填补周边地区的公共服务洼地。
　　需要特别注意的是，三地的规划一体化是整体通盘考虑的一体化规划，不是把三地各自的规划简单相加，如果那样就又会回到各自为政的老路。京津冀是中央政府自上而下主导下的一体化进程，三地规划就应该在中央政府领导下统一制订完成。这个规划要注重长期性、战略性，既立足未来一两年的任务，也着眼“十三五”甚至“十四五”期间的工作。同时，还要强调规划的一体化既意味着区域内不同省、市的协调一体化，也应包括在一个省域或市域范围内，不同城市或城区的统一协调规划。
　　京津冀协同发展规划的多个内容中，财税无疑是十分重要的一个方面，也是实现京津冀协同发展的路径之一，应该作为最重要的配套举措得到重视。财税不仅是国家治理的重要支柱，也是在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中必须着力强化的部分。特别是使市场在资源配置中发挥决定性作用和厘清政府与市场边界的过程中，税收作为财税制度的核心组成部分，其作用将更为突出。一个科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，也是实现善治重要的治理和政策工具。
　　目前，京津冀的财税政策还存在很多不统一、不协调的地方，既影响了产业转移，也阻碍了城市功能群的整合。比如三地在税收优惠政策上不统一。在京津冀这个区域内，目前京津两地所享受的国家税收优惠政策较多，而相对较为落后、也需要更多优惠政策的河北所能享受的优惠政策却最少。
　　此外，在涉及税收的利益协调机制方面，三地也不统一。这表现在三地对于企业的税收返还标准的差异上，也体现在对于总部经济的税收分配方面缺乏共识。三地如果继续为了保护自身利益各不相让，这种博弈只能阻碍产业转移和升级的步伐。在体制上，三地还要探索财税共享合作机制，实现产业转移地和承接地之间的分税机制，消除产业转移中的行政障碍等。最后，在涉及基础设施、公共服务、环境治理等跨区域的事务上，如何协调支出与收入的利益矛盾，更好地发挥财税的杠杆与引导作用方面，京津冀都有很多工作要做。
　　财税优惠政策曾经在地方经济发展中扮演过重要角色，但是现在地方发展的理念不应该继续停留在要政策、要优惠的思想上。地方靠优惠政策实现发展的时代恐怕已经过去，早期享受各种税收优惠政策的红利释放和利用殆尽，现在必须重新探索如何进一步改革。京津冀也是一样，协同发展提供了改革的机会，要更多地在地方行政水平和管理能力的软实力上下功夫。在此过程中，需要注重创新驱动的作用，争取在财税手段、体制机制、政策工具等方面有所突破和创新，通过激发市场主体的积极性促进区域协调发展。