做好“企业和群众‘点菜’”的机制设计——专访张占斌
12.08.2015 18:01
本文来源: 人民政府
本届政府期间，国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，提前完成了原定削减三分之一的目标。改革成效可喜，新增市场主体呈现“井喷式”增长，就业连创历史新高，增长速度在世界主要经济体中名列前茅。简政放权等改革红利发挥出稳经济增长的关键作用。
不过，简政放权等改革虽初见成效，但一些该放的权还没有放，已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，“中梗阻”现象大量存在，“最后一公里”还没有完全打通，“最先一公里”也存在问题。“部委端菜”的改革模式，需要转向由对审批之弊感受最深的企业和群众“点菜”模式。
财新记者就此采访的一些企业界人士，均高度赞同这一改革方式，认为只有“被审批”的企业做出评判，简政放权才能真正落地，实现李克强总理所说“不能光看你下了多大功夫，数字上取消下放了多少，关键要看群众和企业办起事来是不是快了、花钱少了、成本低了”。这些企业家们也表示，要调动起企业“点菜”的积极性和主动性，必须有一套保障机制，他们才敢说，才会放心说。
如何建立起这么一套实现“企业和群众‘点菜’”的机制？记者为此走访了国家行政学院经济学部主任张占斌。张占斌教授所在的部门和学院近年来跟踪研究简政放权改革，屡有研究成果，并作为第三方评估机构，于2014年对国务院前一阶段的简政放权成效作出了评估报告。
张占斌教授认为，接受群众“点菜”，首先需要建立权力清单制度，并向社会公布。随后，“点完菜”就要认真“做菜”，要建立科学完备的“点菜”式行政权力合法性审查机制。
让群众能够放心的点菜，一个方式是企业通过行业协会、企业联合会等行业组织，共同提出有关简政放权的申请，联合推进；第二个方式是非利益相关方“点菜”，例如对某项审批权力较为关注的公益组织，专家学者、热心公众都可以参与进来。同时对“点菜”的全过程做好内外监督工作，对个别地区可能出现的打击报复行为要严惩不怠。
制定“点菜”机制
财新记者：简政放权改革进入到深化阶段，李克强总理提出，下一步改革需要由“部委端菜”转为“企业和群众点菜”，效果会有什么不同？
张占斌：由“端菜”变为“点菜”，本质是简政放权动力机制的一次重构过程，是简政放权由原先内部行政力量拉动变为外部市场力量推动的一次质变飞跃，是简政放权思想由简单增加政策供给到切实满足市场需求的一次理念突破。
以2001年国务院成立行政审批体制改革领导小组为标志，我国经历了多轮的简政放权，截至目前已经取消或下放的审批事项超过3200项，这一过程中基本上都是采取了各部门主动“端菜”、“断腕”的形式。虽然各部委为了推进改革，付出了巨大的努力，但客观而言，由于受到部门利益问题的影响，简政放权在含金量上仍存在一定欠缺，改革力度与社会公众的期望仍有一定差距。
现阶段，部委能主动端的菜都端得差不多了，能忍痛断的腕也断得差不多了，再让各部委继续“端菜”、“断腕”空间小、难度大。简政放权的目的是为了释放改革红利、激发市场活力，政府应该从原先主动端菜、增加政策供给，转变为接受“点菜”、满足市场需要。
财新记者：我们采访的一些企业家十分关注“点菜”机制的落实，他们认为，需要有一个程序性的机制设计。
张占斌：“点菜”是一个系统化的流程，我觉得应该分成这样几步：
“点菜”就先要有“菜单”。简政放权所准备的“菜单”也就是政府的权力清单制度。如果说简政放权要建立一个机制，最重要的就是要建立清单机制，其中对于放权而言，政府就是要建立权力清单制度，把自己的全部“家底”向社会公布，接受群众“点菜”。
“点完菜”就要认真“做菜”，也就是要建立科学完备的“点菜”式行政权力合法性审查机制，这是当务之急。由于社会需求多种多样，而且有些需求也未必合理，因此让群众“点菜”，很容易出现群众“按菜单点一遍”的情况。对于简政放权而言，建立行政权力合法性审查机制、确保“法无授权不可为”势在必行，这也是贯彻十八届四中全会精神、推进依法治国的一个重要方面。
“菜”做得好不好，要需要有一个评价、反馈机制，这就是要做好监督和问责。这不仅包括政府内部的监督和问责，更重要的是让社会公众和网络媒体等参与进来，提高简政放权的真实效力和政府的透明度。
财新记者：对企业和群众点菜，有的企业表示，大家不敢点，怕被打击报复。需要建立一种什么样的机制，才能让企业敢点菜？点好菜？
张占斌：目前政府掌握的权力、拥有的资源较多，对企业生产经营的影响也比较大，因此让单一企业点菜，确实有顾虑。这种情况下，我们现阶段可以通过两种方式予以解决：一是利益相关方抱团点菜，企业通过行业协会、企业联合会等行业组织共同提出有关简政放权的申请，联合推进，既避免了单一企业点菜的思想顾虑，也保证了简政放权申请具有较广泛的代表性；二是非利益相关方点菜，例如对某项审批权力较为关注的公益组织、专家学者、热心公众，都可以参与进来，保证了简政放权的客观性和公正性。
当然点菜的全过程也要做好内部督查和外部监督工作，对个别地区可能出现的打击报复行为严惩不贷，切实保证企业和公众的合法权益。
简政放权刚刚进入“点菜”阶段，企业、群众有思想顾虑是正常的、必然的，这时候政府更应该切实保障公众权益、鼓励社会广泛参与。这既是保证简政放权落到实处的根本保障，也是我们凝聚改革共识、推动改革深入的必然要求。
由企业“点菜”才能落地
财新记者：我们采访的企业有这么一种情况：虽然现在规定了受理时限，但在有的中介接受受理之前，会以“用词不妥当、表述不准确”等各种理由让你修改文本。但这个不算在他受理时限之内的。对于这种情况怎么办？
张占斌：对于这种拖延受理，我们应该通过原因找对策。拖延可能是因为我们的制度规定存在瑕疵，审批部门本身对标准、程序拿不准。如果是这种情况，就应该完善相关流程，科学设定资质条件、时间表、流程图，并且通过上报、上墙、上网让群众也一目了然；如果是个别部门、个别人主观不作为、甚至意图利用权力寻租导致出现拖延，就应该明确责任制，健全内部监督、加强社会监督，让庸懒贪腐等不正之风无所遁形。
财新记者：有的企业提出，简政放权需要配套措施跟进。比如非行政审批取消之后，以此作为前置条件的优惠政策怎么能够继续享受到？
张占斌：简政放权虽然以取消和下放行政审批事项为主要内容，但打造法治政府、服务型政府才是简政放权的最终归宿，而实现这一目标的最重要保证就是提高政府的透明度，也就是要让权力在阳光下运行，让普通民众看得见、监督得到，这是治本之策。
享受优惠扶持政策，最简单的就是推行打分制。政府制定相关的打分标准，申请企业根据自己的实际情况打分、排队，能否享受优惠政策、多大范围内享受一目了然。当然这只是一种办法，我认为，只要我们朝着政府透明化、权力运行阳光化方向前进，各级部门可以涌现出很多好的经验做法。
财新记者：我们见到有的企业家也说到，自己的项目所有的审批程序都已经批下来了，但地方市委书记不表态，就还是不敢开工。这种情况在正式的简政放权项目中并没有，但它是阻碍企业投资的一个重要因素，对此有什么办法化解吗？
张占斌：市委书记不表态企业就不敢开工，这类现象具有隐蔽性，不管是监督还是责任追究，难度确实都很大。简政放权，取消和下放部门拥有的实际审批权力相对容易，变革重塑部门、官员心目中的权力观念尚需时日，这类现象的本质还是“一把手经济”问题没有得到妥善解决，导致地方主要领导干部的个人注意力和喜好对地方发展的影响仍然较为显著。
要解决这一问题，就要发挥集体领导决策机制的优势，对地区发展影响较大、需要上会讨论的投资项目要按时上会、限时决策，不能因一把手个人喜好而有所偏废。其他不需要上会的项目则由各部门各司其职、分工负责。
财新记者：还有一种情况，有的企业提出，现在生产使用的产品比当初获批的技术上更为先进，但投入使用后却被叫停，称不是当初报批的事项。这种情况怎么办？按理说，政府应该鼓励技术上更为先进、更环保的项目，可这又和当初报批的项目不符合。对此，您的建议是什么？
张占斌：审批制应更多地过渡到备案制，特别是有关技术设备采用等微观市场行为，政府不宜深度干预，应该通过审批制改备案制给企业松绑，然后让企业通过市场竞争实现优胜劣汰。
当然目前许多投资项目审批是针对国企或者具有国企背景企业的。说白了，民营企业投资失败由自己买单，而国企投资失败却是最终由国家买单，正是由于国有企业跟政府一样存在预算软约束问题，所以过剩问题才会产生并尾大不掉，因此对国有企业投资项目还是要严格审批。
同时也应该加快国有企业改革，发展混合所有制等多种形式，让社会资本参与国企经营和决策，提高企业投资决策的科学化程度，提高国有企业的市场反应能力。
财新记者：企业反映，当前还有一种倾向，基层政府害怕出问题承担责任，干脆不予受理，以各种理由推诿塞责，这种情况，如何应对？
张占斌：简政放权，放的是权力而不是责任。我们既要通过简政放权减少政府对市场行为的过度干预，也要避免个别部门推诿塞责、不作为。
针对这种倾向，行之有效的方法是建立健全责任清单，加强监督和责任追究，特别是各级纪委要加强纪律监督，在坚决反贪反腐的同时，也要治庸治懒。
消除“惰政”现象主要还是靠增强政府权力运行的透明度。只要行政权力运行处于黑盒子或者灰盒子当中，各种不作为、乱作为现象就很难根除。只有把政府权力置于阳光下、玻璃房子中，各种庸懒贪腐行为才能暴露在党纪国法、公众舆论的监督威慑之下，政府权力运行也才能够真正规范顺畅起来。
另外，我们也可以通过一些技术手段促进政府工作作风转变。例如现在各地都在推行网络审批，这样整个流程全部在系统中保留记录，哪个环节出了问题都能找到相应的责任人，实际上是将提高权力运行透明度和加强监督追责结合起来。
信息化不仅对企业提出了流程再造的要求，政府社会服务流程也面临重组再造。
财新记者：让企业和群众放开了点菜，会不会乱得政府无法招架？
张占斌：上面已经提到，企业和群众的需求是多种多样的，不排除出现“按菜单点一遍”这种较极端情况，但不会出现政府无法招架的情况。
没有“招”才会“架不住”，但简政放权过程中，党中央和国务院一直强调“法无授权不可为”。也就是说老百姓点的菜能不能端上来，行政审批权力要不要取消或下放，关键在于该项权力是否得到法律授权、是否具有合法性，只要我们坚持将依法治国的理念贯穿于简政放权的全过程，公众点再多的菜，政府也可以从容应对。
深化改革，信心比黄金重要。我们各级政府减掉了部分行政权力，换来的则是市场和公众对经济社会发展的良好预期，因此简政放权、让企业和群众点菜。只要我们做到任何权力都于法有据，就只会“治”不会“乱”，在这一点上，我们各级政府要自己有信心，要对企业和群众也要有信心。
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