论依法治国与以德治国相结合的政府推进型法治建设
天津市监狱管理局党委书记、局长梁清海 天津市监狱管理局政策法制处处长 王林平
依法治国与以德治国相结合是中国特色社会主义法律体系框架的重要组成部分，是对我们党治国理政经验的科学总结，是对建设中国特色社会主义规律性认识的升华。党的十八届四中全会将依法治国与以德治国相结合的治国方略提升到法治基本原则的高度，是建设社会主义法治中国走向成熟的重要标志。依法治国与以德治国相结合是建设社会主义法治国家的重要手段。依法治国是主导，以德治国为辅充，共同构成法治建设的两大支柱。依法治国与以德治国相结合必将贯穿于政府推进型法治建设之始终，并产生积极作用与深远影响。
一、政府推进型法治道路的选择与优化
所谓政府推进型法治道路，是指国家的法治化主要动力是政府(广义的，指国家的上层建筑)，法治目标是政府设计而成的，是人为建构的，法治目标的实现主要借助和利用政府所掌握的本土政治资源来完成，法治化的运动是自上而下的。与之相对应的是自然演进型法治道路。它是指国家的法治化主要是在市民社会中，随着商品经济的发展和公众法治意识的积累，在内部资源的基础上逐渐演变而成的，法治化运动是自下而上的。与社会自然演进型法治道路模式相比，政府推进型法治道路模式具有法治化运动动力的政治启动性和推进性，法治目标的明确性，法治进程的预设性和法治时间的急促性等鲜明特点。关于法治道路，也有专家学者指出，还存在第三种情况，即自然演进与政府推进的混合型法治道路。
(一)走政府推进型法治道路的必然性
与其说中国选择了政府推进型法治道路，不如说政府推进型法治道路选择了中国。目前，中国正在进行着一场以政府推动为主导力量的社会法治化运动，这足以证明中国已经走上了一条政府“变法”的道路，这是历史的必然选择。
第一，中国面临内外双重的压力。当前，中国既面临西方发达国家经济现代化的强烈影响和巨大压力，又面临实现经济现代化时间上的压力。历史沉痛的教训告诉我们：落后就要挨打。我们这个饱受侵略者屈辱与欺凌的民族，再也不能允许历史的悲剧重演。外部的强大压力，要求我们必须和时间赛跑，加快推进法治建设，建立社会经济政治新秩序，以实现富国强民之梦。而时间的紧迫性也决定了中国的法治建设不可能走西方国家社会自然演进之路，必须走以政府为主导的法制化道路。
第二，中国传统法治资源的贫乏。中国数千年来一直处于君主专制统治之下，自给自足的小农经济发展极度缓慢，再加上东临大海、西傍高原相对封闭的地理位置，使得“以农本文化为核心、以宗法制为主导”的家族式国家管理模式绵延持久，使中国失去了法治得以建立和发展的政治、经济、文化以及社会基础。尽管，历史上也出现了著名的法家，也进行了无数次的变法，但从根本上来说，这种法治思想仍是以人治为核心，是为了最大限度的维护皇权的统治。因此，在中国现阶段尚不具备走社会自然演进型法治道路的土壤，只能走以政府为主导的法制化道路。
第三，中国现实政治资源的强大。政府的权力无疑是中国当前最大的本土政治资源。中国现实政治资源的强大表现为行政权力的强大，作为行政权力享有者的政府，拥有庞大的组织系统和强大的控制力。在现行国家权力体系中也根本无法找到比政府更合适的其他政治力量来推行法治。中国特有的政党制度，实现了政治资源的有效整合和对法治化进程的绝对领导与控制，7000多万党员干部也为政府进行法治化推进提供了强大的政治团队和人力资源，从而确保政府推进型法治建设的连续性、一致性。
(二)走政府推进型法治道路的法治初级阶段
学界普遍认为，法治建设道路有三种模式。在三种不同的法治道路模式中，中国走的是政府推进型的法治道路，而英、法等西方发达国家走的是社会自然演进型道路。但笔者认为，对于法治建设的路径，不应该用片面的、静态的、固化的眼光去审视，而应该以全面的、动态的、发展的视角和方法去考量。因此，无论所谓的哪种模式，都仅仅是漫长法治发展道路的一部分。西方发达国家的法治传统或相当一部分法律制度是在社会生活中自然发生、演化形成的。正是这些局部的、零散的习惯法、民间法，在法治形成的过程中得到了国家认可、整合，并作为成文法典予以颁布，成为国家法，逐步实现了法制现代化。但其中国家或政府的作用和力量不可忽视。也就是说，政府并不是坐享其成，只不过相比之下，政府所付出的设计操作成本相对较低，而社会代价相对较大而已。如果没有国家或政府发挥作用，西方发达国家法治的实现也可能成为泡影。据此可以推论，西方发达国家的法治道路，是以社会自然演进为发端，以政府和市民社会共同发力为发展中期，以政府职能与社会自治功能有机结合与协调发展为最高阶段，从而形成社会管理的法治化。而我国目前正在进行的政府推进，也只是基于中国特有国情下的法治建设道路的发端。也可以说，我国正处于法治建设的初级阶段。现实决定了政府必须责无旁贷地担当起法治建设领跑者的重任，并要充分发挥保障法治列车平稳启动的引擎作用。不难设想，当中国的法治按照政府预设的市场经济趋于完善、民主政治取得进展、市民社会基本形成的蓝图逐步实现之时，我国才有可能进入由政府和市民社会共同主导的中期阶段，进而走向由市民社会为主导，政府在有限的范围内行使其调控、服务职能的二元社会结构的最高阶段，最终实现法治的“理想国”。
(三)走政府推进型法治道路的问题与矛盾
法治的实现需要以市场经济作为经济基础，以民主政治作为政治基础，以社会自治作为社会基础，以理性文化作为文化基础。对照以上法治实现的基本条件，我国目前的政府推进型法治尚存在以下问题和矛盾。
第一，存在的问题。一是在立法方面。由于时间紧、任务重、变化快，加上缺乏现成的成功经验可以借鉴，适合社会主义市场经济体制的法律体系尚未得到完善，对民间制度创新没有给予足够的引导、培育、扶植；同时，立法的部门利益化倾向明显，缺乏法治价值所要求的民主平等精神和法治统一精神；中国特色社会主义法制体系虽已初步建立，但尚需进一步发展和完善。二是在行政、执法、司法方面。政府部门的权力较少受到制约，违法行政、执法不力、执法犯法、司法不公、司法腐败现象较为严重，法律监督机制乏力造成大量违法腐败现象的滋生蔓延。同时，“虚假法治”、“形式法治”现象依然存在，不仅降低了政府推行法治建设的公信力，消弱了民间参与国家法治建设的积极性，也在一定程度上掩盖了民间法治进程发展缓慢的真实情况，影响了政府法治建设决策的准确性。三是在守法方面。全民的法律意识较为淡薄，普法工作的内容单一、流于形式，只有广度没有深度，造成公民知法、懂法、守法、用法的能力提升速度较为缓慢。作为法治客体，公民难以树立和培养守法的自觉性、主动性。特别是当前“官本位”意识还较为严重，部分领域的特权依然存在，执法、司法环节缺陷未能有效弥补，造成法律权威性弱化、违法成本过低。这也是难以在短期内实现全民守法的重要因素。
第二，存在的矛盾。一是政府扩权与限权之间的矛盾。法治社会的目标是要有效地控制、制约并逐步合理地缩小政府的权力，而现实当中，政府作为推进型法治道路的主导者，需不断扩大和保持政府的权力。二是政府主体与市民主体之间的矛盾。如前文所述，目前我国尚处于民主法治化的起步阶段。在此阶段，人民的法治意识尚未培养成熟，参政议政、管理各项社会事务的自治能力仍处于较低水平，可以说还处于被教育、被管理、被领导的法治客体地位。而政府处于推进法治建设的主体地位。三是政府政绩目标与社会生活客观需要的矛盾。在推进法治进程中,一些地方政府有着自身独立的目标，地方政府会根据自身利益制定、理解和贯彻新的制度规则，甚至演化为新的法律工具化现象。由于政府多头管理、过多地干预社会经济事务，相当程度上偏离或破坏了法治目标。四是法治“硬件”与法治“软件”发展不平衡的矛盾。一些立法部门由于对“有法可依”内涵的错误理解，一些法律制定者盲目陷入“法律万能论”的误区，认为搞法治建设就一定要大量地制定出台法律，以调整复杂多变的社会关系，解决社会矛盾。然而却忽略了法律的质量、法律知识的普及、公民守法意识的培养以及对法律的自觉认同和尊重。不仅浪费了有限的法律资源，也使法律价值、法律精神难以在民间得到广泛的接受与传播。
二、政府推进型法治道路的探索与实践
十八大以来，以习近平为总书记的党中央全面推进依法治国，加快建设法治中国。十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》。期间，习近平总书记发表了一系列关于法治方面的讲话，极大地丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，推动了中国特色社会主义法治理论体系的形成，从而使我国法治建设在科学理论指导下全面推进。特别是在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时指出：实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。这为进一步探索与实践政府推进型法治建设指明了方向。
(一)依法治国方略的政府推进型法治建设
依法治国原则是社会主义法治的核心内容，其内涵为：党领导广大人民群众，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国以人民民主为政治基础，以法制完备为重要标志，以树立宪法法律权威为必然要求，以权力制约为关键环节。当前，我国政府推进型法治建设正是对依法治国丰富内涵最好的诠释。
第一，坚持党的领导、依宪治国是政府推进型法治建设的保障。法治的重要标志之一就是凝结着人民公意的宪法和法律高于任何个人、群体、政党的意志，有至上的效力和最高的权威。2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会发表讲话指出：新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党，必须依据宪法治国理政。他还指出：依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。中国共产党不同于任何国家的政党，我党的宗旨是全心全意为人民服务，其本身就是代表最广大人们根本利益的政党；而我国宪法作为根本大法，是由全国人民代表大会审议通过并颁布实施的，同样是体现了全国人民最高利益和共同愿望。可以说，是党领导广大人民群众创制了《宪法》，并带头遵守宪法、执行宪法，切实保障人民权利，加快了法治建设进程。
第二，确立人民的法治主体地位是政府推进型法治建设的根本。目前，在法治建设的道路上，虽然人民依然是法治的客体，但这却是暂时的、阶段性的，是错综复杂的历史原因和难以即时扭转的现实问题造成的。我国《宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。而依法治国的根本目的也是保证人民充分行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。因此，在保证政府依法行使必要权力的同时，防止权力的滥用、设定和约束政府权力、建立有限政府已成为必然。习近平总书记在讲话中多次强调：要把权力关进制度的笼子。李克强总理在今年的政府工作报告中也指出：大道至简，有权不可任性。同时，中央出台了多项决策，提出进一步加大简政放权、放管结合的改革举措。为此，权力，不再是某些政府要员或利益集团的专属品，管理国家各项事务的权杖将真正交付人民手中。
第三，形成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法机制是政府推进型法治建设的关键。十八届四中全会指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。习近平总书记强调：坚持科学立法，既要注重解决实际问题，又要发挥立法的引领和推动作用。要完善立法规则，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公民有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。今年3月，全国人大常委会对《立法法》进行了首次修订，从规范立法活动、完善立法体制、提高立法质量的角度保证了立法的科学性。在旅游法、特种设备安全法等立法过程中，全国人大拓展了人民群众参与立法的途径，邀请了专家、官员、市民、行业人员、人大代表等参与评估讨论，让各方面意见都得到充分表达，确保社会每个阶层都有声音，每种声音都被立法机关重视。2013年，国务院还就《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》等向社会广泛征求意见。这不仅体现了立法的科学化、民主化，而且也提高了法律的针对性和实效性。为了严格执法，习近平总书记指出，行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。十八届三中全会就强化权力运行制约和监督体系作出了深化改革的部署：提出坚持用制度管权、管事、管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度笼子的根本之策；要求构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。这充分体现了党和国家推进建设法治政府、服务政府和廉洁政府的坚强意志，也为法治中国建设铺就了牢固的基石。为了强化公正司法，做到全民守法，十八届四中全会提出，公正是执法的生命线，强调法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。习近平总书记指出：公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。还指出：我们要依法公正地对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。同时强调:各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰，法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。中央集中力量进行司法体制改革与社会体制改革，并公布了《实施方案》。内容包括保证公正司法、提高司法公信力，增强全民法治观念、推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设等三个方面，涉及具体改革举措84项，其中改革诉讼制度和法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，完善法律职业准入制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。另外，还在全社会范围内大力营造学法、懂法、守法的社会氛围，增强全体人民对法律的敬畏感和信任感。所有这些，都是我国法治进程中具有划时代意义的重大举措。
第四，推动政府职能转变、推进全面深化改革是政府推进型法治建设的体现。习近平总书记指出：政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。同时又指出：凡属重大的改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次对我国实行几十年的生育政策进行了调整，即：一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子。但这一决定的通过和公布并不意味着政策的实施，它必须经过立法机构作出法律方面的相应调整。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议审议通过了《全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议》，同意实施这一政策，并要求各地修订地方性法规。这充分说明，推动政府职能转变、推进全面深化改革，有关法律法规的废改立是极为关键的。因此，凡重大改革举措，只有得到法律授权，具备法律依据，按照法律程序，才能推动和执行。这充分体现了党中央通过健全法律法规，引领改革、推动改革、保障改革的新思路。也充分体现了政府推进型法治建设的重大成就。
可见，在法治建设上，政府充分利用主导者的优势，有选择性地借鉴发达国家在法治建设中的成功经验，同时结合我国实际情况，精心设计、大胆尝试，在全面推进依法治国，尽快实现法治目标上进行了有益探索，并取得阶段性的成果。
(二)以德治国方略的政府推进型法治建设
以德治国是社会主义民主法治建设得以实施、政治文明得以实现的思想保障,也是人民综合素质文明程度得以提高的重要手段。以德治国主要是运用我国优秀传统文化对道德的浸染以及通过道德法律化与法律道德化等途径实现依法治国目标。
美国法学家富勒在《法律的道德性》一书中提出了“愿望的道德”与“义务的道德”的概念。愿望的道德是以人类所能达到的最高境界为出发点的道德；而义务的道德则是从最低点出发，确立使有序社会成为可能或者使有序社会可以达致其特定目标的那些基本规则。可见，愿望的道德是绝大多数人难以做到的，因为符合愿望道德标准的人，在现实生活中实在是凤毛麟角，如古人所称的“圣人”、“贤人”，今天我们颂扬的“高尚的人、纯粹的人、脱离低级趣味的人”等。愿望的道德是高标准的道德范畴，如果行为人难以达到，一般不会受到非议。而义务的道德则是绝大多数人可以做到的，其内容近似于法律规范，属于道德底线范畴，行为人一旦逾越，就会受到道德的谴责、法律的制裁双重惩罚。因此，实现以德治国方略的政府推进型法治建设，应注重三个方面。
第一，挖掘我国传统“德治”文化的合理内核，并赋予时代特色，弘扬中华民族优秀文化，以“愿望的道德”感召人。我国自古就是一个崇尚道德的国度，其触角延伸到人们社会生活的每一个角落。中国的传统道德中不乏人类文明智慧的成果，同时也存在着带有专制主义烙印的糟粕。要在扬弃传统文化、推进法治建设的进程中，遵循有选择的“拿来主义”精神，撷取中华民族优秀传统文化之精粹，弘扬中华民族朴素的道德观，培养高尚的道德情操。今天所践行的以德治国，正是基于对道德实质的深刻剖析，从对我国历史上“以‘愿望的道德’为名、以施行‘人治’专制统治为实”的危害中，吸取教训、总结经验，以政府为主导，以科学理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求、以职业道德、社会道德、家庭美德的建设为落脚点，积极建立适应社会主义市场经济发展的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的切实可行的道德规范。同时，利用各种传统与现代媒体，加强社会舆论的导向作用，引领人们对高尚道德情操的追求，树立新时代的道德楷模，提高全社会的道德意识，提升道德水平。
第二，以政府为主导，出台相关的规范性文件，以“义务的道德”的约束力，发挥广大党员干部的先锋模范作用，全面提升公民道德水平。在市场经济大潮的冲击下，人们的价值观日趋复杂化、多元化，在各种利益面前，很多人丧失了道德准则，出现了“道德失范”、“道德滑坡”乃至“道德沦丧”的现象。为统一人们的思想认识，加强社会道德规范建设，推行具有现代法治意义的“德治”，国家早在2001年就出台了《公民道德建设实施纲要》，又于2006年提出了“社会主义荣辱观”，要求公民发扬中华民族传统美德，遵守社会主义道德，牢固树立社会主义道德观。2012年，党的十八大报告又创造性地提出了要培育和践行社会主义核心价值观。这些道德规范由国家制定、颁布和实施，具有普遍的约束效力。习近平总书记在讲话中也多次强调：我们要抓好道德建设，教育引导广大党员、干部模范践行社会主义荣辱观、树立良好道德风尚，争做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，始终保持共产党人的高尚品格和廉洁操守。近年来，在广大党员干部以及普通群众当中，涌现了一大批助人为乐、见义勇为、诚实守信、敬业奉献的道德模范人物。相信随着我国社会道德规范建设的深入开展，在越来越多的先锋模范的引领下，必将为促进我国社会市场经济发展，构建和谐社会，实现中华民族的伟大复兴之梦奠定坚实的思想基础和道德基础。
第三，利用道德规范的优势，发挥德治对法治的辅充作用，提升全民的守法意识。习近平总书记指出：要坚持依法治国与以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，做到法治和德治的相辅相成，相互促进。从宏观上讲，人类社会的发展必然会经历从道德法律化到法律道德化的进程。从微观而言，在漫长的阶级社会中，国家在管理各项社会事务的同时也会把道德上升为法律，或将法律转换为道德。道德规范作为社会自律的内容,可以转化为法律规范的社会他律的内容,而随着法制的加强和人们法律意识的提高,法律规范中的他律机制,也会逐步内化为人们道德自律的机制。政府要充分利用法律与道德的差异性、互融性，实现道德规范和法律规范的有限转化，最大限度的发挥道德的规范性作用。当然，还要注意处理好道德规范的限度。有学者提出“中国古代伦理政治的要害不在于没有法律维度,而在于伦理道德维度对于法律维度的侵蚀。”正是由于泛道德化思想长期大行其道，伦理道德替代了法律，道德规范在很大程度上僭越了应由法律规范的领域。加上道德本身的制裁手段的软弱性，其结果是直接导致了普遍守法的难度。因此，在立法、修法时，应注重适当融入道德的元素。《民法》及各类经济法当中的公平、平等、自愿原则，《婚姻法》中关于家庭成员之间赡养、抚养、扶养义务等内容，就是以法的形式将道德的内容予以确定的。利用道德规范弥补法律规范所不能及之领域，执法者守法者由非法律人转化为法律人，也就标志着法治社会的实现；当绝大多数法律人进一步转化为道德人的时候，也就进入了最为理想的道德秩序社会。亚里士多德的法治社会的概念其实已经向我们暗示了法治发展到极致就是德治。总之，政府推进型法治道路是一条有中国特色的法治建设之路。我们党和政府在社会主义法治建设中表现出的信心和决心、胆识与魄力、举措和成绩，无疑是对青睐西方“自然演进”式法治道路、否认政府推进型法治道路的人以有力的驳斥。