对跨境旅游合作区建设的思考
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中将“开放”作为五大发展理念之一，指出“开放是国家繁荣发展的必由之路”，要求“形成各有侧重的对外开放基地”，“提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平”，“发展服务贸易”，“广泛开展教育、科技、文化、旅游、卫生、环保等领域合作”。旅游是沿边地区的重要优势产业，是边境跨境经济合作与文化交流的重要领域。在陆疆沿边开放深入推进“一带一路”上升为国家战略的背景下，边境跨境旅游和国际旅游合作需要不断创新发展理念、方式、内容和载体，建设跨境旅游合作区应提上探索日程。
跨境旅游合作区的内涵和类型
跨境旅游合作区是以旅游服务为主导功能、旅游产业要素可以自由流动、跨越两个或两个以上国界的特殊区域。它应具有四个方面的特征。一是跨越国界，通常由两个或两个以上国家在边境相邻地区经过平等协商后共同辟建，按照双方协定的规则进行管理，实质上是国际旅游合作的一种表现形态。二是旅游主导，即以特色边贸购物、边境口岸观光、异国风情体验为主要功能，旅游业是当之无愧的主导产业，也可以将其称为跨国旅游经济特区。三是产业集聚，即餐饮、住宿、游览、娱乐、购物、交通集散等旅游要素类型丰富，数量较多，空间集聚效应明显。四是自由流动，即消除服务贸易壁垒，实行自由贸易政策，旅游者、劳动力、资本等旅游产业要素可以相对自由地流动。上述特征使跨境旅游合作区具有独特的竞争优势，有利于游客付出较少的金钱、时间和精力成本获得涉及两国或多国自然景观与人文风情的丰富旅游体验，但也因此存在一些特殊的制约因素，如不同国家政治制度、经济发展阶段和利益诉求的差异。
按照不同的要素组合，跨境旅游合作区可以设计为不同的类型。从参与国家数量来看，可以分为双边跨境旅游合作区(如中越德天·板约瀑布跨境旅游合作区)、多边跨境旅游合作区(中俄朝跨境旅游合作区)。按照主导驱动因素，可以分为景区驱动型跨境旅游合作区(如中蒙贝尔湖跨境旅游合作区)、商贸服务驱动型跨境旅游合作区(如中哈霍尔果斯国际边境合作中心)、城镇建设驱动型跨境旅游合作区(如河口-老街跨境旅游合作区)、经济合作驱动型跨境旅游合作区(如磨憨-磨丁跨境旅游合作区)。根据合作的领域、内容和深度，可以分为松散型跨境旅游合作区(即广义的跨境旅游合作区，如中俄哈蒙环阿勒泰国际旅游合作试验区，在出入境便利化、规划编制、线路组织等方面进行较为松散的合作，区域范围相对较大且通常没有明确边界)和紧密型跨境旅游合作区(即狭义的跨境旅游合作区，如中越德天·板约瀑布跨境旅游合作区，双方围绕跨国景区建设进行深度合作，区域范围相对较小且通常有明确的边界)。按照发展阶段，可以分为探索起步型跨境旅游合作区(如我国的绝大多数跨境旅游合作区)、稳定发展型跨境旅游合作区(如Nysa欧洲区域)、创新提升型跨境旅游合作区(如美加沃特顿-冰川国际和平公园)。
跨境旅游合作区建设的筹划与推进
在国内，“跨境旅游合作区”这一设想的提出由来已久，而具有较大影响的早期实践可以追溯到2009年12月国务院《关于进一步促进广西经济社会发展若干意见》提出的“依托崇左大新跨国瀑布景区和凭祥友谊关景区设立中越国际旅游合作区”，这标志着跨境旅游合作区已经进入国家的区域发展战略。在推进过程中，德天·板约瀑布跨境旅游合作区建设成为中越两国外交磋商的重要内容，地方政府提出将其建设成为第一个跨境旅游合作区的目标。随后，吉林的延边和图们、广西的东兴和防城港、黑龙江的黑河和绥芬河、内蒙古的满洲里和阿尔山、新疆的阿尔泰和霍尔果斯，以及云南的西双版纳、红河、德宏、保山、普洱、临沧等地都提出过建设跨境旅游合作区(或国际旅游合作区、跨境旅游特区)的设想，并开展了规划编制、会议研讨、线路组织、政策争取等相关工作。
以边境跨境旅游开展较早的云南省为例，从2005年起就陆续组织力量编制了《上湄公河国际公园发展规划》、《湄公河上游河段(黄金四角)旅游区跨国旅游线路规划》、《滇西——缅北跨国旅游线路规划》，提出了四大国际旅游走廊、湄公河绿三角国际公园、中老越三国边地生态旅游环线建设等设想，建设了“一国两寨”(瑞丽市银井村)、中缅边境公园(勐海县打洛镇)等景点。2014年，云南省旅游发展委员会与国家旅游局政策法规司共同完成了省政府与国家旅游局委托课题——跨境旅游合作区研究;2015年3月，全国政协委员喻顶成提出政协议案，恳请国家批准云南探索建立跨境旅游合作区;同年6月，云南省人民政府向国家旅游局递交了《关于请将云南省列为开展跨境旅游合作区建设试点省的函》。
由于跨境旅游合作区是边境跨境旅游和国际旅游合作的新载体，其建设模式、运行机制、管理方法等尚处于探索阶段，加之处于国家经济与社会发展的末梢、基础设施不完善、人才和技术等生产要素相对不足，受地缘政治、国家安全、贸易往来等外部环境因素的影响，造成跨境旅游合作区建设中还存在不少制约因素，与发展愿景还有相当的差距。一是相关政策的制约。出于对国家安全的考虑，各国现行的出入境管理政策和边界管理制度对人员、交通工具、生产要素的自由往来具有刚性约束，出入境便利化需要国家统筹协调，地方政府无力解决。例如，《关于中越陆地边境管理制度的协定》第五章第二十一条规定“双方不得在边界线两侧各30米范围内新建永久性设施”，中方德天瀑布景区只局限于开放游客到835号界碑地域越南边民经营购物摊点购物，这不利于跨境旅游合作区基础设施的建设和吸引物的开发。二是基础设施不够完善。部分跨境旅游合作区远离区域中心城镇，交通、给排水、电力通讯、环境卫生设施不健全甚至是空白，对方国家无力投资，导致资金需求大、建设进程慢。三是投资主体和利益分配方式较为特殊。跨境旅游合作区性质特殊，对承担开发建设任务的机构和企业具有不同于一国之内普通旅游区(点)的要求，私营企业出于投资风险等方面的考虑往往较为谨慎，国家之间的利益分配方式也是需要长时间协商方能解决的问题。四是旅游吸引物创新具有风险。除了界湖(界山、界岛)等少数具有特色旅游资源依托的跨境旅游合作区之外，其他跨境旅游合作区需要采用无中生有的思路，创造性地建设目前国界两侧没有的新型旅游吸引物，这不仅需要创意资本，也具有市场风险。
推进跨境旅游合作区发展的建议
近年来，国家重视陆疆沿边地区发展，深入推进边境城镇、重点口岸、边境(跨境)经济合作区、重点开发开放试验区建设，打造沿边对外开放桥头堡和经济增长极，“一带一路”上升为国家战略，为跨境旅游合作区发展夯实了基础、创造了机遇，跨境旅游合作区增加了加速发展的条件。为了促进跨境旅游合作区的健康、持续、快速发展，提出如下建议：
一是加强理论研究，借鉴国际经验。应通过国家旅游局科研项目资助、设立中国旅游研究院研究跨境旅游合作基地、旅游科学年会专题研讨等形式，鼓励相关科研院所、旅游行政管理部门的专家学者联合成立科研团队，继续加强对跨境旅游合作区的构成要素、基本类型、建设内容、产品开发、运作主体、管理模式、政策需求、风险防控及相关问题的研究，形成具有系统性、创新性、指导性的理论成果，为政府决策和企业投资提供理论依据。同时，组织翻译介绍世界范围内跨境旅游合作区发展情况的论文和书籍，加快与相关国家在跨境旅游合作区建设领域的交流与合作，广泛借鉴和吸收美加沃特顿-冰川国际和平公园、阿尔卑斯山区、非洲卡沙跨界自然保护区等跨境旅游合作区的做法和经验。
二是制定发展规划，出台相关标准。旅游发展，规划先行。适时组织专业力量，在深入实地考察、广泛调查访谈、多方听取意见的基础上，考虑“一带一路”战略、全国沿边开放布局、各地发展基础、地缘政治格局、邻国边境地区实际情况，编制具有科学性、针对性和操作性的跨境旅游合作区发展规划，明确跨境旅游合作区建设的总体思路、发展目标、主要任务，确定跨境旅游合作区发展的总体布局、重点区域、核心领域，遴选优先项目和扶持内容，提出跨境旅游合作区发展的保障措施和近期行动计划，以指导各地的跨境旅游合作区实践，避免各地一哄而上、重复投资、低水平建设。同时，研究编制《跨境旅游合作区建设指南》，并尝试与相关国家联合制定《跨境旅游合作区建设标准》，以防止个别地区挂羊头卖狗肉，混淆视听，误导游客。
三是设立试点示范，实施分类指导。在科学研究和规划的基础下，考虑区域性中心城镇、商贸往来、边境跨境经济合作区的支撑，选择距离客源城市较近、基础条件成熟、资源特色鲜明、国际关系稳定的地区，设立跨境旅游合作区试点或示范，给予一定的权限，支持其在守住底线的前提下，用改革创新的精神去推动跨境旅游合作区发展，在管理方式、项目建设、利益分配等方面进行探索，积累经验后推广到其他跨境旅游合作区。建议将跨境大型旅游景区作为跨境旅游合作区建设的突破口，统筹推进线路合作型、过境服务型跨境旅游合作区的发展。“十三五”期间，可以优先选择广西崇左德天·板约瀑布、云南瑞丽“一寨两国”、内蒙古呼伦贝尔贝尔湖等地作为资源驱动型(景区建设型)跨境旅游合作区建设的试点，将新疆中哈霍尔果斯边境合作中心、云南西双版纳磨憨——磨丁(老挝)等作为商贸驱动型(过境服务型)跨境旅游合作区建设的试点，将广西东兴——越南芒街(自驾车)、内蒙古二连浩特——乌兰巴托(蒙古)——伊尔库茨克(俄罗斯)、吉林珲春——哈桑(俄罗斯)——束草(韩国)等作为产品驱动型(线路合作型)跨境旅游合作区建设的示范。