张绍明：建设法治政府的核心是依法行政

　　（湖北省政府法制办党组书记、主任　张绍明）

　　1997年9月党的十五大提出实行依法治国，建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议将其载入宪法。2004年，为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，希望“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。依法行政是现代政治文明的重要标志。全面推进依法行政、建设法治政府，是实行依法治国基本方略对政府工作的必然要求。这份《纲要》的出台，对近十年来我国推进依法行政、建设法治政府进行了全面的规划和部署，成为近十年来我国各级政府及其部门全面加强政府法治建设的纲领性文件。

　　2010年召开的全国依法行政工作会议上，温家宝同志指出：“纲要实施6年来，我们始终把依法行政放在政府自身建设的重要位置，强调政府各项工作都要依法办事，推动法治政府建设取得了重要进展”。今年已经是第十个年头了，我们回过头来看，坦率地讲，离法治政府还有很大的差距，任重道远。我个人认为，必须是当人们都自觉而普遍地遵守法律，把这作为一种习惯的时候，我们才能叫做法治国家、法治社会。也正因为此，党的十八大在提出“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”的同时，提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”；强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”；等等。

　　从2004年提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，转变为提出到2020年“法治政府基本建成”，这不是简单地将法治政府基本建成的时间向后推迟6年，而是我们党和政府以高度的政治责任感和历史使命感对当前我国法治政府建设现状所作出的实事求是的判断，充分说明了我们进一步全面推进依法治国的重要性和紧迫性。

　　建设法治政府的核心是依法行政。当前，在推进依法行政方面，我们还存在一些突出的问题，主要表现在以下两个方面：

　　一是推进依法行政的基层短板问题。基层市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。发展压力、矛盾多发、执法难点、执政基础，都在基层。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。这些年我们改革发展的任务非常繁重，尤其是基层市县一级政府，其注意力更多关注的是GDP。发展、改革、维稳的压力大，没有人会说依法行政的压力大。人的精力和能力毕竟是有限的，基层市县政府关注了GDP,相对来说，对依法行政的重视程度和工作力度必然会与党中央国务院、省委省政府的部署要求存在差距。有人说，从中央到省到地市再到县，法治建设是逐层递减递弱的态势。说起来重要，忙起来次要，用起来不要的现象还较为普遍。尤其是遇到难以处理的社会矛盾时，我们经常会听到基层的同志说一句话：我们要依法办事，但是基层的事情有基层的特点，有些事情可以灵活一点。这里的“有些事情”通常指的就是是否要依法办事的问题。坦率的说，当前，依法行政的重点在基层，难点在基层，薄弱点也在基层。如何提高基层市县政府尤其是领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，加强基层政府法治能力和水平建设已成为全面推进依法行政的紧迫任务。

　　二是依法治国依法执政依法行政共同推进问题。2013年2月23日下午，中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的论断，是我们党吸取历史经验，不断加强自身建设，努力实现从“人治”到“法治”的重要体现，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。法治思维和方式，实质首先是执政党的思维和方式问题。依法执政是依法行政的前提，依法行政是依法执政在现实生活的体现和具体化。正确处理了依法执政和依法行政的关系问题，依法治国才能全面实现。我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。犹如党风带动政风、社会风气一样，执政党严格依法办事，才能更好地推动依法行政、法治国家、法治社会建设。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。

　　全面推进依法治国，任重而道远。在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，从整体上实现了有法可依，标志着我国社会主义法治建设和依法治国事业进入一个新的历史发展阶段，当前最重要的是有法必依，执法必严，违法必究，确保宪法法律得到良好的贯彻实施和严格的执行落实，切实维护宪法法律至高无上的权威。当前，推进依法行政，建设法治政府，要认真做好以下几项工作：

　　第一，提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力。要高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要建立法律知识学习培训长效机制。完善各级行政机关领导干部学法制度，通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。县级以上地方各级人民政府每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班。各级党校、行政学院和公务员培训机构举办的培训班，要把依法执政、依法行政知识纳入教学内容。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。

　　第二，切实加强推进依法行政的组织领导。要健全推进依法行政的领导体制和机制。地方各级政府及其部门都要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导本地区、本部门推进依法行政工作。县级以上地方人民政府常务会议每年至少听取2次依法行政工作汇报，及时解决本地区依法行政中存在的突出问题，研究部署全面推进依法行政、加强法治政府建设的具体任务和措施。要强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任。各级人民政府及其部门要把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置。行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责，切实承担起领导责任，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。县级以上地方人民政府每年要向同级党委、人大常委会和上一级人民政府报告推进依法行政情况，政府部门每年要向本级人民政府和上一级人民政府有关部门报告推进依法行政情况。

　　第三，充分发挥法制专门机构的作用。进一步加强法制机构建设，更好地发挥法制机构作用，树立法制机构的权威，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。各级政府及其部门在作出重大决策时，要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，充分听取、尊重法制专门机构的意见和建议，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。

　　第四，切实加强对推进依法行政工作的监督检查。对GDP等经济指标的追求具有惯性，而对法治目标的追求缺乏这种自觉性，必须进一步加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，尤其要提高依法行政考核的权重，改变以往3分、5分画“纸老虎”的作法，切切实实将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。要加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查和舆论宣传，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以通报批评。（湖北省政府法制办综合处）