天津市人民政府关于推进政府和社会资本合作的指导意见

各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
　　为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和《国务院关于
创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发

〔2014〕60号），充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓

励和引导社会投资，现就我市推进政府和社会资本合作提出如下

指导意见：
　　一、充分认识推进政府和社会资本合作的重要意义
　　政府和社会资本合作（PPP)模式，是指政府为提供公共产品
和服务而与社会资本建立的全过程合作关系，以授予特许经营权
为基础，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提
高公共产品和服务的质量与供给效率。推进政府和社会资本合作，

是深化经济体制改革、加快政府职能转变的举措；是适应经济
发展新常态、提升经济增长动力的要求；是我市抢抓战略发展机
遇、保持经济社会持续健康发展的需要；是防范和化解政府性债
务风险、优化政府债务结构的手段；是增强基础设施和公共服务
供给能力、提高公共服务质量和水平的途径。
　　市委将推进政府和社会资本合作作为改革重点任务组织推动。

各区县、各部门要进一步提高认识，集中力量做好推进PPP模
式政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直
接提供者转变为社会资本的合作者以及PPP项目的监管者，营造
权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，积极稳妥推进投融
资模式改革。
　　二、准确把握基本原则
　　（一）坚持利益共享。政府和社会资本按合同约定分享项目
的合理收益。通过创新投融资机制，最大限度降低融资成本；通
过建立科学、合理的利益分配机制，保证社会资本获得必要的投
资回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作
成本，提高资源配置效率。既要充分调动社会资本的参与积极性，

又要防止不合理让利或利益输送。
　　（二）坚持风险分担。按照风险分配优化、风险收益对等和
风险可控等原则，综合考虑财政承受能力、项目回报机制和市场
风险等因素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，

政府承担法律、政策和标准调整等宏观风险，社会资本承担项
目设计、投融资、建设、运营、技术等风险，双方合理共担不可
抗力风险。政府不得承担项目建设运营的兜底责任。
　　（三）坚持平等互利。坚持平等意识与合作观念，保证合同
各方的平等主体地位。以市场机制为基础建立互惠合作关系，通
过合同条款约定并保障权利义务，兼顾社会公共效益和企业经济
效益。
　　（四）坚持诚信守约。政府要科学决策，保持政策的连续性
和稳定性；依法行政，防止不当干预和地方保护；认真履约，及
时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经
营意识。按照权责明确、规范高效的原则，规范订立合同。项目
合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应的经济和法
律责任。
　　（五）坚持长期合作。适应PPP项目建设运营周期较长、投
资回报机制特殊、涉及公众利益较广等特点，参与合作的双方要
增强法律意识、契约意识和信用意识，实现长期、可持续合作。
　　三、明确适用范围及操作模式
　　（一）项目适用范围。在公共服务、资源环境、生态保护、
基础设施等领域，优先选择定价机制透明、投资规模较大、市场
化程度较高、需求长期稳定、有一定现金流的项目，运用PPP模
式投资建设或运营。对于缺乏"使用者付费"基础的项目，积极探
索，大胆创新，通过政府购买服务等方式，增强对社会资本的吸
引力。灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。
　　推行PPP模式的重点领域包括：滩涂治理、引水灌溉等水利
项目，高速公路、地方铁路、轨道交通等交通项目，城镇供水、
垃圾污水处理、园林绿化等市政公用项目，医疗、健康、养老、
体育等社会事业项目，区域开发、旧城改造等土地开发和保障性
住房项目。
　　（二）操作模式选择。
　　1．经营性项目。对于能够通过政府核定的经营收费价格及
多种经营收入实现建设运营自求平衡、社会资本合理收益的项目，

采取BOT（建设-运营-移交）、BOT+EPC（设计施工总承包基础
上的BOT）等PPP模式。
　　2．准经营性项目。对于政府核定的经营性收费价格不足以
弥补项目建设运营成本，需要财政以购买服务方式对完全成本价
格和协议产品或服务量不足部分给予补贴的项目，可采取BOO

（建设-拥有-运营）、TOO（移交-拥有-经营）等PPP模式。其中，
政府应当投资建设但经营收费价格和财政补贴仍不足以覆盖投资
运营成本的项目，可通过土地储备和物业开发等资源匹配方式，
实现财务平衡。
　　3．非经营性项目。对于缺乏"使用者付费"基础、主要依靠

"政府付费"回收投资成本的项目，可采取BOO、委托经营、土地

综合开发等PPP模式。
　　 四、规范项目管理
　　（一）项目筹划。根据全市经济社会发展需要，按照项目合
理布局、资源有效配置等原则，切实做好全市PPP项目的总体规
划、综合平衡和培育开发。市有关部门、各区县筹划一批适合

PPP模式的项目，建立全市PPP项目储备库，筛选条件成熟的项目，
从财政承受能力和可操作性方面进行初步论证。
　　（二）方案编制。通过论证的项目，由政府授权的行业主管
部门、运营公司或其他相关机构作为PPP项目的责任主体，委托
中介机构编制项目实施方案。实施方案应包括投资人资质和条件、

技术或服务要求及标准、期限和范围、招标或要约条件、投资
人收益率和价格测算、回报来源和支付方式、监管方式和条件、
政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等核心内容。实施方
案应事先征求发展改革、财政、规划、建设、国土、环保等部门
意见，通过PPP项目联审机制审查。在开展项目前期论证和制定
实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛
吸纳合理建议。
　　（三）招商洽谈。对编制实施方案的项目，行业主管部门、
区县人民政府和平台公司要开展多渠道招商，向国内外有资金实
力和初步合作意愿的大集团、大企业、大机构推介，框定意向投
资者，进一步洽谈并完善实施方案。发展改革、财政部门牵头，
组织一批大型基金、银行、保险、国内外投资公司等机构，做好
PPP项目融资方案和资金供需对接工作。
　　（四）选定合作伙伴。项目实施方案审查通过后，项目责任
主体按照招投标、政府采购、特许经营等方面的法律法规，通过
公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等多种方式，综
合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实
力等因素，择优选定诚实守信、安全可靠的合作伙伴。
　　（五）项目实施。项目责任主体和社会资本依法签订项目合
同，社会资本依法设立项目公司，政府可指定相关机构参股项目
公司。项目公司按照合同约定，履行项目建设、运营等职能，切
实组织好工程建设，加强施工管理，确保工程质量。在项目运营
期间，提供优质、高效、便利的公共服务。
　　（六）退出和移交机制。项目责任主体要与社会资本明确协
商机制和退出路径。合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致
项目提前终止，项目责任主体要及时接管，保障项目设施持续运
行、公共利益不受损害。合作期满后，按照合同约定的移交形式、

内容和标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善
做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供
多元化、规范化、市场化的退出渠道。
　　五、完善监管制度
　　（一）加强合同管理。项目责任主体和社会资本依法签订的
项目合同，应当明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、

信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。在合同
制定过程中，参照国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通
用合同指南》，引入第三方中介机构和法律顾问开展评估、参与
讨论，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。
　　（二）规范项目审查。发展改革、财政部门会同行业主管部
门建立PPP项目联审机制。按照一事一议的方式，从项目建设的
必要性、PPP模式的合规性和适用性、财政承受能力以及价格合
理性等方面，对初步确定合作伙伴的项目，逐个审查项目实施方
案，审查结果报市人民政府审定。通过审查的项目，项目责任主
体负责项目招商洽谈、签约实施等具体操作。各区县参照市级项
目审查机制制定具体办法，规范操作。
　　（三）规范招投标管理。充分发挥工程招投标交易中心、政
府采购中心、土地交易中心、产权交易所等交易场所的作用，对
PPP项目引入的社会资本，按项目属性分类进入上述交易场所公
开、公平、公正竞价操作。统一制定交易流程、交易规则、监管
办法，行政监管部门加强监督。
　　（四）全程监管和绩效评价。加强对项目建设质量和标准、
运营标准和安全的监督，保障公共利益，确保公共产品和服务供
给的质量、效率和延续性。加强项目建设造价和运营成本监管，
开展全过程跟踪审计。加强项目账户监管。加强绩效评价，建立
并完善正常规范的退出机制和风险管控机制。发展改革、财政部
门牵头，引入第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量、公
众满意度以及资金使用效率等进行综合评价，评价结果向社会公
开，作为调整价费标准、财政补贴以及合作期限等的参考依据。
项目实施结束后，对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等
进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
　　六、强化组织保障
　　（一）健全工作机制。在市委领导下，建立分管副市长牵头，

市发展改革委、市财政局、市规划局、市国土房管局、市建委、

市交通运输委、市国资委、市金融局和各区县按分工组织实施
的全市推进政府和社会资本合作工作机制，具体负责政策制定、
项目选择、方案审查和组织协调等工作。按照部门联动、分工明
确、协同推进等要求，建立部门联席会议等制度，定期或不定期
研究重大事项，部门之间建立协调机制，密切配合，形成工作合
力。
　　（二）完善政策措施。贯彻落实国家发展改革委、财政部关
于开展政府和社会资本合作的指导意见及政策措施，建立健全有
利于促进本市PPP模式推行的政策体系。加强顶层设计，完善价
格形成机制和财政支持措施，营造公开透明的政策环境。鼓励金
融机构提供综合金融服务，灵活运用银行贷款、基金、债券等各
类金融工具，建立期限匹配、成本适当、多元可持续的PPP模式
资金保障机制。
　　（三）加强宣传培训。发展改革、财政部门牵头，会同有关
部门，定期召开专题研讨会，做好政策发布，组织供需对接。充
分发挥"外脑"作用，聘请专家对市相关部门、平台公司和区县进
行业务培训，培育专业队伍和人才。培育和引导各类专业机构在
PPP项目资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、

项目融资等方面发挥积极作用，提高项目决策科学性、项目管
理专业水平和项目合作成功率。
　　（四）稳妥推进改革。稳步有序推进全市投融资模式改革工
作，在高速公路、轨道交通、生态环保、区域开发、社会事业等
领域，选择一批适宜的PPP项目开展试点，总结经验后全面推开。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　天津市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年5月21日