天津市人民政府办公厅关于深化政府性债务管理改革的实施意见

19.01.2016 13:26

本文来源: 人民政府

各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
　　为贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》

（国发〔2014〕45号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理

的意见》（国发〔2014〕43号）和《天津市人民政府关于印发天

津市深化财税体制改革实施方案的通知》（津政发〔2014〕30号）
要求，全面加强我市政府性债务管理，促进经济社会持续健康发
展，经市人民政府同意，现提出如下实施意见：
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。全面贯彻党的十八届三中、四中、五中全
会精神，认真落实市委十届八次全会精神和全市经济工作会议部
署，深化财税体制改革，规范政府性债务管理，管好增量、盘活
存量，建立"借、用、还"相统一的政府性债务管理机制，有效发
挥政府规范举债的积极作用，切实防范和化解财政金融风险，促
进经济社会持续健康发展。
　　（二）基本原则。
　　1．疏堵结合，分类施策。修明渠、堵暗道，建立规范的政
府举债融资机制，为经济社会发展筹集必要资金，坚决制止违法
违规举债。坚持源头管控、综合施策、分类化解，加大存量债务
疏导转化力度，保障融资渠道持续、稳定、畅通。
　　2．厘清关系，明确责任。厘清政府与市场的关系，明确政
府和企业的责任，政府债务原则上不得通过企业举借，企业债务
不得转嫁给政府偿还。区县人民政府是本地区政府债务的责任主
体，应当切实做到谁借谁还、风险自担。
　　3．规范管理，强化约束。政府举债项目实施中期规划滚动
管理，集中资金用于事关全市公益性事业发展的关键领域。政府
债务实行规模控制，严格限定举债程序和资金用途，把政府债务
分门别类纳入全口径预算管理，实现"借、用、还"相统一。
　　4．严控风险，考核问责。建立健全政府性债务风险预警和
应急处置机制，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切
实防范和化解财政金融风险。将政府性债务举借、使用和偿还情
况纳入政府绩效考核范围，对工作不力的进行问责。
　　二、主要内容
　　（一）规范政府举债融资机制。
　　1．明确政府举债权限。市人民政府在国务院批准的限额内
适度举借债务，区县人民政府确需举借债务的由市人民政府代为
举借，通过转贷方式进行安排，区县人民政府负责按时足额偿还。

划清政府与企业的界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，

不得通过企事业单位等举借。
　　2．规范政府举债方式。举借政府债务采取发行政府债券方
式。没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债
券融资；有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，通过发行
专项债券融资。政府债券发行由市财政部门按照财政部相关规定
组织实施，遵循市场化原则做好发行安排、信用评级、信息披露、

承销团组建、发行兑付等工作，逐步完善政府债券市场。
　　3．实行债务规模控制。政府债务规模实行限额管理，政府
举债不得突破批准的限额。政府一般债务和专项债务规模均纳入
限额管理。市财政部门在国务院批准的限额内，提出全市政府债
务限额，经市人民政府同意后报市人大常委会批准并向社会公开。

市财政部门根据债务风险、财力状况、投资需求等因素，提出
市本级及各区县债务限额分配方案，报经市人民政府批准后下达
各区县。区县财政部门在市人民政府批准的限额内，提出本地区
政府债务限额，经本级人大常委会批准并向社会公开。
　　4．严格政府举债程序。市财政部门在限额内举借使用政府
债务，必须报市人大或其常委会批准，纳入市本级预算或调整预
算。各区县在市人民政府批准的限额内向市财政部门申请代为举
借政府债务，必须报本级人大或其常委会批准，列入本级预算或
调整预算。政府债务资金全额纳入国库，实行专账管理。
　　5．拓宽投融资渠道。推广使用政府与社会资本合作（PPP）
模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施和公用
事业领域的投资和运营。政府按约定规则依法承担特许经营权、
合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司
偿债责任。支持重点领域建设项目开展股权和债权融资，引导社
保基金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础
产业项目，创新政府投融资及运营模式，提高公共产品供给能力。
　　（二）严格债务资金使用管理。
　　1．规范债务收支管理。各区县、各部门要将政府债务收支
分门别类纳入全口径预算管理，一般债务收支纳入一般公共预算，

专项债务收支纳入政府性基金预算。政府债务预算收入包括债
券收入、转贷收入等，政府债务预算支出包括项目支出、还本支
出、付息支出、发行费用、转贷支出等。各区县、各部门未列入
预算管理的政府债务项目，不得举借政府债务和安排财政性偿债
资金。
　　2．严格预算报批程序。各部门、各单位在编制部门预算时，

同步提出政府债务举借和偿还计划，并按照管理隶属关系和预
算编制程序，报同级财政部门审核。各级财政部门根据债务限额
空间和项目规划，分别核定各部门、各单位债务收支，由各部门、

各单位编入部门预算。各级财政部门汇总编制本级政府债务收
支草案，向本级人大报告。区县财政部门要向市财政部门报备政
府性债务年度收支计划。各部门以债券资金安排的项目支出预算，

年初必须细化至具体用途和使用单位。对绩效评价不良、资金
沉淀较多的项目，在下一年度不再安排债券资金。
　　3．加强债务项目规划。加强政府债务项目中期规划，根据
国民经济和社会发展规划、区域规划和专业规划、产业政策及重
大项目安排，建立政府债务项目储备制度，实行跨年度滚动管理。

各部门、各单位对拟举债实施项目，按规定程序向同级财政部
门申报。各级财政部门会同同级发展改革、建设、国土房管等部
门对申报项目的投融资计划、资金平衡方案、财政承受能力等进
行综合评估，按轻重缓急顺序纳入项目储备库，并报本级政府审
定。未纳入储备库的项目不得参与政府债券资金分配。区县财政
部门要向市财政部门报备年度储备项目。
　　4．严格债务资金管理。各区县、各部门使用债务资金只能
用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于竞争性或市
场化行为可以替代的投融资领域，不得用于经常性支出。债务资
金必须专款专用，实行国库集中支付管理，未经财政部门批准不
得改变资金用途。各级财政部门对使用政府举债资金投资的项目，

要严格实行绩效评价，并加强对债务资金使用的全程监管。
　　5．加强或有债务监管。对于新发生或有债务，要严格限定
在依法担保范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。除法律
另有规定外，各区县、各部门不得以任何形式为任何单位和个人
的债务提供担保。市和区县财政部门要加强对或有债务的统计分
析和风险防控，做好对或有债务项目建设和偿债收入的监管。各
部门、各单位在编制部门预算时，除将政府债务收支纳入相应预
算管理外，还应同步编制或有债务收支计划，并报同级财政部门
审批备案。
　　（三）落实政府债务偿债责任。
　　1．分清各级偿债责任。政府债务的偿还严格按照谁使用、
谁偿还的原则，分级落实偿债责任。债务单位的法定代表人为偿
债责任人，债务单位的本级政府主管领导为偿债责任监管人。区
县人民政府对其举借的债务（包括市人民政府代为举借的债券资
金）负有偿还责任，市人民政府实行不救助原则。
　　2．科学制定偿债计划。政府债务偿债来源包括一般公共预
算和政府性基金预算安排的偿债资金，经批准动用的政府债券资
金，经批准动用的偿债准备金，债务项目收益和债务单位事业收
入、经营收入、资产出让收入等。区县人民政府要结合实际，按
照偿还资金来源，充分考虑偿债年限、财力财务状况、项目进度
等因素，科学合理制定偿债计划。
　　3．分类落实偿债资金。按照债务性质和偿还资金来源，对
政府债务进行分类偿还，一般债务主要以一般公共预算收入偿还，

专项债务以对应的政府性基金或专项收入偿还。各区县、各部
门要在预算中明确债务资金的偿还来源，将政府债务相应纳入预
算管理。或有债务偿还要按照协议约定，由债务人落实偿债资金。

按规定认定确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿
债资金要纳入相应预算管理。
　　4．建立债务追偿机制。使用政府债务资金的单位无法按照
原定偿债计划安排偿债资金的，在报经本级政府批准同意后，可
由同级财政部门动用偿债准备金或其他资金先行垫付偿还，债务
单位应制定还款计划并及时归垫财政资金；债务单位如不能按计
划归垫，财政部门会同有关部门通过预算扣减、处置债务单位资
产等方式予以追偿。对未按时偿还到期债务、未及时归垫财政垫
付资金的单位，不再新增安排政府债券资金。
　　（四）加强政府债务风险防控。
　　1．建立风险预警机制。市财政部门根据区县政府债务总量、

债务结构、综合财力以及或有债务等情况，测算债务风险指标，

并结合管理制度、机制建设情况综合评估各区县债务风险状况，

对债务高风险的区县进行通报预警，评估结果作为确定区县政
府债务限额的主要依据。市和区县财政部门负责对本级债务单位
的到期债务、偿债来源、资金流动性、资产负债水平等进行综合
评估，及时进行风险提示。
　　2．强化债务风险意识。列入风险预警范围的区县和部门，
要全面查找管理问题，采取有力措施多方筹措偿债资金，逐步降
低风险，严防出现债务危机。未列入风险预警范围的区县和部门，

要认真排查风险隐患，密切跟踪风险变化，综合考虑经济发展
和财力可能，审慎举借新债，合理管控债务规模和增长速度。
　　3．规范偿债准备金管理。区县人民政府原则上不得新设各
种形式的偿债准备金，确需偿还政府债务的，一律编制三年滚动
预算并分年度编入预算安排。对已经设立的各类偿债准备金，要
全部纳入预算管理，优先用于偿还到期政府债务本息支出，实行
专账核算、专款专用，并制定偿债准备金管理办法。
　　4．建立应急处置机制。区县人民政府要制定债务风险应急
处置预案，依法建立责任追究制度。当出现偿债困难时，要通过
控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、动用偿债准备金
等渠道筹措资金偿还债务。区县人民政府难以自行偿还债务时，
要及时上报，市和区县人民政府启动应急处置预案和责任追究机
制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。债务风险应急处
置预案由各级财政部门牵头制定，并报本级政府批准。各区县的
债务风险应急处置预案报送市财政部门备案，并抄送市人民政府。
　　（五）妥善处理政府存量债务。
　　1．调整优化债务结构。按照政策要求，经国务院确定的政
府存量债务还本付息资金应纳入年度预算管理。各区县、各部门
要统筹运用调整支出结构、债务重组、申请置换债券等方式，制
定存量债务重组方案和置换发行计划，调整优化债务结构，降低
利息负担，腾出更多资金用于重点项目建设。市和区县财政部门
结合每年财力情况及支出需求，适当安排部分资金削减债务总规
模。
　　2．妥善处置到期债务。对确需政府直接偿还的债务，统筹
各类财政性资金，切实履行偿债责任；对有收益的公益性项目，
积极推广市场化运作模式，利用融入的社会资本置换项目债务；
新举借的政府债券，可用于置换存量债务；必要时处置政府资产
以偿还债务。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落
实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原
有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损
失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。
　　3．保障在建项目融资。各区县、各部门要统筹各类资金，
优先保障项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款
银行要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，继续按照协
议提供贷款，推进项目建设。对于2014年9月21日前依法依规履
行项目审批、核准或备案手续等的在建项目，确实没有其他建设
资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债
券解决后续融资。在国家确定的政府性债务管理改革工作过渡期
内，对于确需举借政府债务且政府债券资金不能满足的公路、水
利、保障性安居工程、土地储备等项目，可在批准的限额内通过
银行贷款举借政府债务。在建项目后续融资要加强成本管控，实
行融资机构利率遴选制度，进一步降低融资成本。
　　4．推进融资平台转型。理清融资平台公司债务关系，合理
划分政府与企业的偿债责任。逐步剥离融资平台公司的政府融资
职能，除国家政策允许的在建项目后续融资外，融资平台公司不
得新增政府债务。融资平台公司承担的经营性项目要与政府脱钩，

按市场化方式运作，相应债务界定为企业债务的，政府不得承
担偿债责任。融资平台公司因承担公益性项目举借的债务，项目
自身运营收入能够按时还本付息的，通过项目收入偿还；项目自
身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、

加强经营管理等措施，提高项目盈利水平，增强偿债能力，必
要时通过处置政府资产等方式偿还债务。对有一定收益的公益性
项目，支持通过政府与社会资本合作模式、股权转让、项目出租
等途径，吸引社会资本建设和运营，其债务由项目公司按市场化
方式举借和偿还。市级主管部门及区县人民政府要积极推进融资
平台公司市场化转型，通过引进民间投资等途径，促进投资主体
多元化。
　　三、保障措施
　　（一）加强组织领导。区县人民政府作为本级政府性债务的
责任主体，要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金
融风险的责任。政府主要负责人作为第一责任人，统筹协调本地
区政府性债务管理工作。财政部门作为政府性债务归口管理部门，

要发挥牵头协调作用，完善债务管理制度，加强债务机构建设，

充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、

资金监管、统计分析、风险防控等工作，积极参与政府举债项
目审批、项目实施过程监管。
　　（二）明确职责分工。各部门要切实履行职责，加强协调配
合，全面强化政府性债务管理，确保政策贯彻落实到位。发展改
革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险
较高地区的新开工项目；建设等部门要加强政府投资市政公用和
交通项目的计划管理和审批，合理制定建设方案，严格组织实施
项目建设；国土房管部门要规范土地整理储备和出让管理，坚决
制止违法违规出让土地行为；金融监管部门要加强监管、正确引
导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对
政府性债务的审计监督，将政府性债务审计纳入财政审计及领导
干部经济责任审计范围，促进完善制度、防范风险、规范管理。
　　（三）强化制度保障。市财政部门及区县人民政府要建立政
府性债务信息公开制度，依法依规向社会公开政府性债务及其项
目建设情况，自觉接受社会监督。市和区县财政部门要完善债务
统计分析报告制度，加强政府性债务动态监测和综合评价。建立
债务信息共享机制，市财政部门会同人行天津分行、天津银监局
等部门，按季对银行债权和单位债务进行对账。加快建立以政府
资产负债表为主要内容，清晰反映政府资产负债、收入费用、运
行成本等财务信息的政府综合财务报告制度。加强政府综合财务
报告分析应用，将有关信息作为开展政府信用评级、制定政府中
长期规划的重要依据。
　　（四）严肃财经纪律。各区县、各部门不得在预算之外违法
违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经
常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用
途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为
任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。不得违规干预金融
机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。市
国土房管部门及区县人民政府要进一步规范土地出让管理，坚决
制止违法违规出让土地及融资行为。
　　（五）严格考核监督。把政府性债务管理工作作为硬指标纳
入区县政府绩效考核。各区县、各部门要承担对所辖地区、所属
单位政府性债务的监管责任，强化责任落实和责任追究。加强教
育和考核，纠正不正确的政绩导向。对存在脱离实际过度举债、
违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务、风险
防控不力、提供虚假信息等行为，以及绩效评价结果较差、审计
和专项检查中发现问题较多、整改落实不到位等情况的区县和部
门，要进行约谈和问责，追究相关责任人责任。金融机构等不得
违法违规向各级政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保。