共建畅通高效的多元旅游纠纷解决机制
投诉处理机构处理投诉只是行政调解，在调解协议不被遵守及不能达成调解协议时，问题依然存在，通过旅游投诉解决旅游纠纷的优势也不能显现。这就要求旅游投诉与其他的纠纷解决方式有效衔接，以求纠纷的最终圆满解决。
党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，这为新时期旅游纠纷的有效化解提供了政策层面的有力支撑。旅游是一种消费，在经济快速发展的今天，其在人们消费中所占的比重越来越高——当物质财富发展到一定的程度后，人们自然会越来越侧重于追求精神享受了，旅游消费就是一种大众化的精神享受。既然是消费行为，当出现消费主体对消费结果存在心理差距时，自然就会出现抱怨，有抱怨进而就可能会有纠纷。可以说，旅游消费纠纷是随旅游业相伴而生的。虽然旅游业一直在发展、进步，旅游硬件和软件也一直在不断改善，但人们的追求也是不断提高的，因此，杜绝旅游消费纠纷似乎是不现实的，发生旅游纠纷事件也不是什么天塌下来的事情，关键是有关部门和相关旅游经营者要有一个平和的心态，正确面对纠纷，妥善处理争议。在这方面，确保旅游消费者投诉权（旅游投诉）的顺利行使，乃至整个旅游维权渠道的畅通至关重要。
一、目前我国旅游纠纷解决机制的评价
旅游消费者和其他消费者一样，当与经营者发生纠纷时，寻求救济进行维权的方式并无不同，主要也是协商、调解、仲裁、诉讼及申诉（投诉），看似权利救济的方式很多，旅游消费者在消费中维权不应当有什么问题，但事实上并不尽然。究其原因，主要是各种救济方式针对旅游而言多少都存在一些问题，并且与旅游纠纷解决机制中常用的旅游投诉普遍存在不能有效衔接的问题。
协商解决旅游纠纷，是可以简化问题，不使矛盾激化的，但协商需要双方有解决纠纷的诚意及双方力量对比相当作为前提才行。旅游中旅游消费者和旅游经营者发生纠纷，双方是否都存在解决问题的诚意还很难说，旅游消费者作为外来的个体往往也处于弱势地位，这决定了协商解决纠纷难有作为。
调解解决纠纷，前提是经常要有一个公正的居中调解人的存在才行，根据相关法律规定，人民调解委员会和消费者协会是这类合适的调解人，但发生旅游纠纷时，如果没有选择向旅游投诉处理机构进行投诉，这样的调解人往往因为事先没有专门在旅游纠纷发生地设立相应的机构而很难找到它们。更何况即便协商和调解能达成解决纠纷的协议，但其固有性质决定了这类协议不具有强制执行的效力，也使得人们选择通过人民调解委员会和消费者协会协商和调解解决旅游纠纷的积极性大打折扣。
仲裁具有准司法性质，其裁决具有强制执行的效力，且一裁终局，是解决纠纷很好的方式之一，但根据《仲裁法》的规定，仲裁程序的开始必须以双方之间存在仲裁协议为前提。旅游纠纷发生之前，基本上没有旅游消费者会有事先和旅游经营者达成仲裁协议的意识和可能，事后因为双方力量对比不对称等原因，也很难达成将纠纷提交仲裁的协议。
诉讼解决纠纷的效力是不容置疑的，但其程序繁琐，成本偏高，旅游纠纷一般争议的标的额不大，涉及精神抚慰成分居多，动辄选择诉讼解决是不合适的。
投诉虽不是旅游消费中特有的救济方式，但是比较有特色的一种，也是比较合适的救济方式。为此，国家旅游局先后于1991年和2010年制定了《旅游投诉暂行规定》（2008年6月废止）和《旅游投诉处理办法》（以下简称《办法》，2010年7月1日施行）来规范旅游投诉，特别是《办法》，将旅游投诉的性质、程序等做了明确的规定，便于旅游消费者理解及选择。
二、对旅游投诉的分析
（一）旅游投诉的性质。《办法》第二条：“本办法所称旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权益，请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构（以下统称‘旅游投诉处理机构’），对双方发生的民事争议进行处理的行为。”第十六条：“旅游投诉处理机构处理旅游投诉，除本办法另有规定外，实行调解制度。”以上规定明确了旅游投诉的内涵及性质，特别是将处理旅游投诉定性为行政调解性质，其法律意义重大。国家的立法权、司法权和行政权的行使机关分别对应的是立法机关、司法机关和行政机关。对旅游事务进行行政管理（包括调解相关纠纷），是旅游行政部门的基本职责，而对旅游纠纷进行居中裁决，性质上属于司法行为或准司法行为，作为行政部门的旅游投诉处理机构不应当有此权力。《办法》对旅游纠纷投诉的处理进行调解而不再是裁决，既维护了国家司法秩序，又厘清了相关各方对自己的职权范围的模糊认识。
（二）旅游投诉的特点。与旅游纠纷解决机制中的其他方式相比，旅游投诉在处理专业、花费经济及程序便捷等方面特点明显，也是这种旅游纠纷解决方式的优势。
第一，专业优势。旅游纠纷，一般主要涉及合同的履行、侵权及消费者权益的保护等方面，妥善解决这些问题，法律知识固然起到决定性的作用，但旅游知识也不可或缺。旅游投诉处理机构属于旅游行政管理部门，其在旅游、旅游管理等方面具有法院、仲裁机构及消协等其他纠纷解决部门所不具有的专业优势。
第二，经济优势。众所周知，诉讼和仲裁解决纠纷，都要缴纳相关费用（诉讼费、仲裁费），如果再求助律师等相关专业人士，还要支付一笔不小的律师费，特别是诉讼方式，还可能因为上诉而启动二审程序，花费会更高，而旅游投诉处理机构处理投诉是不收费的。由于旅游纠纷多涉及的标的数额都不大，这方面的优势不言而喻。
第三，程序优势。投诉是相对独立的非诉讼解决旅游纠纷的方式，但处理程序严谨，很多方面类似诉讼的要求，相对权威和有法定性程序保障，但比整个诉讼程序，又显得灵活便捷。根据《办法》的相关规定，旅游投诉可以用书面方式和口头方式进行，投诉处理机构接到投诉应在5个工作日内作出受理与否的决定，受理投诉的，要在60日内做出相应处理。这些方式灵活、时间更短的规定，都反映出旅游投诉的处理在程序上的便捷优势。
三、建立多元的、相互有效衔接的旅游纠纷解决机制的构想
根据对旅游投诉的分析可知，旅游纠纷发生后，进行投诉会是多数人的选择。但投诉处理机构处理投诉只是行政调解，在调解协议不被遵守及不能达成调解协议时，问题依然存在，通过旅游投诉解决旅游纠纷的优势也不能显现。这就要求旅游投诉与其他的纠纷解决方式有效衔接，以求纠纷的最终圆满解决。
（一）旅游投诉与旅游行政执法的衔接。《办法》第四条规定：“旅游投诉处理机构在处理投诉中发现被投诉人或者其从业人员有违法或者犯罪行为的，应当作出行政处罚、向有关行政管理部门提出行政处罚建议或者移送司法机关。”根据该条规定，在排除部门内部岗位责任制及工作协调等方面的不利影响后，在旅游系统内部，这方面衔接一般不存在问题，旅游投诉处理机构兼有处理投诉和处罚违法被投诉人、行使旅游执法权等的职责。但需要指出的是，旅游执法主体是多元的，不限于旅游行政管理部门，在旅游消费中，涉及虚假宣传、价格欺诈及治安纠纷等违法行为时，工商、物价及公安等部门也会进行相关的行政执法。在旅游投诉与这些执法之间的衔接方面，协调是关键。很多地方通过成立旅游委员会，工商、公安、物价、卫生、安检等部门作为委员单位，办公地点设在旅游局，旅游局主要领导兼任委员会秘书长的方式来解决。
（二）旅游投诉与到消费者组织投诉（申诉）的衔接。旅游纠纷发生后，旅游消费者不一定都会找旅游投诉处理机构进行投诉，有相当部分旅游消费者可能会找到消协去反映问题。到消协投诉，不是狭义的旅游投诉。旅游投诉处理机构和消费者组织的主管机关分别是旅游行政管理部门和工商行政管理部门，但两种投诉不能割裂开来，应当有很好的衔接。首先，消费者组织与旅游投诉处理机构要建立起直接的通信及信息传递联系，属于涉及旅游消费纠纷的投诉，消费者组织受理后要第一时间与旅游投诉处理机构联系，将案件及时转到旅游投诉处理机构处理，同时做好对投诉者的解释工作。其次，为了保证投诉案件的处理质量及确保投诉者的信任，消费者组织应当派人全程跟踪关注或直接参与案件处理。
（三）旅游投诉与仲裁的衔接。仲裁是一种有效的民事争议解决方式，其裁决文书如同法院的裁判文书一样，都有强制执行的效力，但该方式目前在包括旅游消费在内的消费领域一直没有太大的作为，主要是仲裁机制的启动要求必须有仲裁协议，很多人对该制度普遍缺乏了解。利用仲裁结果的强制性弥补旅游投诉处理的非强制性很有必要，这就需要二者之间紧密衔接。目前，经过中消协和地方消协的努力，我国已经在冀、浙、鲁、辽、豫等省份开展消费仲裁的试点，其具体做法是：由仲裁委员会在消费者协会内部设立分支机构，消费者将争议提交消协后，先由消协调解，调解不成，就可以当场征询当事人意见，双方同意后，就转入仲裁，仲裁裁决具有法律强制力。这样就大大节省了当事人的成本和时间，实现了调解和仲裁的无缝对接。如上分析，消费者组织和旅游投诉处理机构处理投诉主要都是调解方式，性质相同，这种做法也完全可以应用到旅游投诉中，仲裁委员会也在旅游投诉处理机构设置分支机构或专职人员，即能实现旅游投诉与仲裁的完美衔接。当然，加大对仲裁制度的宣传，尤其是在旅游合同中大力推行仲裁方式解决纠纷的相关合同条款的设定也很重要。
（四）旅游投诉与诉讼的衔接。在文明社会，解决纠纷普遍遵循“司法最终”原则。诉讼程序及结果的权威，再加上国家对司法的重视，包括广泛宣传，使得人们在发生纠纷时多数都会寄希望于此。但在旅游消费领域，纠纷发生后，诉讼却不是首选，诉讼的缺点及旅游纠纷争议普遍不大是其重要原因。人们不得已选择诉讼多半是为了赌一口气，诉讼的经济结果往往是不理想的。这种情况使得诉讼的权威及强制在旅游纠纷解决领域不能很好地发挥其应有的作用，不利于问题的主动妥善解决，也使得人们在旅游领域对法律失去信心和敬畏，不利于社会和谐稳定。为了做好旅游投诉和诉讼的有效衔接，海南三亚、福建武夷山及河南少林寺（登封）等地分别设立旅游（巡回）法庭、景区法庭及黄金周假日巡回法庭，在处理旅游纠纷时，针对旅游的特点，采取24小时值班、快速立案、快速调解、快速裁判、快速执行的简易程序，社会效果明显。这些尝试，能最大限度地发挥诉讼在处理旅游纠纷中的优势作用，克服其在解决小额旅游消费争议中的不足，非常值得推广。
不管是哪种旅游纠纷解决方式，实体与程序的法律依据至关重要。在旅游领域，之前一直受困于立法滞后和不健全，但从2009年开始，我国在旅游方面的立法取得了长足的进步，如：《旅行社条例》及其实施细则、《旅游投诉处理办法》、《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》、《旅游服务质量赔偿标准》，还有2013年10月1日开始实施的《旅游法》，这些近年来旅游方面的重要立法，加上已有的也能够适用旅游领域的《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》等法律法规，使得在旅游领域已能够实现有法可依。目前，旅游行业存在的最大问题不是无法可依，而是违法不究、执法不严的问题，当然，也有工作方式的创新不够等问题。法制的健全和相关部门工作责任心无疑是旅游业健康发展的重要保证。
四、结语
旅游业的健康发展离不开旅游基础设施等硬件的投入，离不开服务（包括健全旅游立法及建立良好的旅游纠纷解决机制）等软件的提升，随着旅游业的深入发展，后者会显得越来越重要。行政、司法及社会等有关方面应充分重视、大力协调，齐抓共管、有所作为，尽快建成畅通的多元旅游纠纷解决机制，以此作为提升旅游服务的重点，为提高人们的生活幸福指数、建设社会主义和谐社会做出相应的贡献。