杜一力：外滩踩踏事件告诉我们什么

      在旅游安全工作中，必须调整“管多了怕沾包”的心态，必须知道“管不到位要担责”的责任所在。在执行旅游法或者转移假日办的职能过程中，旅游安全工作机制不能断裂，否则事故就会在这种转型之中出现。
      □杜一力
      没有组织的活动，当地政府仍然要对安全负责。在假日办职能并入部际联席会议的过程中，旅游安全的分析、预案、主动提出意见和建议的工作不能放松。这个机制若有断裂，非常容易出现安全事故。
      上海外滩迎新跨年踩踏事件，不仅让全国人民痛惜，还让旅游界所有的人惊出一身冷汗。之前的几年，上海著名的跨年灯光秀，都有上海市旅游局参与主办，今年元旦是不参与主办的第一年，事故就发生了。旅游界的人士，不能只有侥幸，没有反思。外滩事件要告诉我们的是，安全防范远不止尽快建立景区流量控制制度这么简单。
      外滩踩踏的事故原因还在查，但是已经了然的：第一，不是基础设施问题，上海的各方面设施全国一流；第二，不是管理能力问题，上海对大型活动的管理水平全国一流，多少大型活动都能井井有条，经验丰富；第三，更不能说是上海市民的素质问题，跨年活动多有举办，世界各国也办，上海市民少有不服从组织者安排的问题。这次几位年轻人现场组织自救，恰恰是他们的高素质帮了忙，不然后果还要糟糕。
      现在反思原因，有判断说是大意了，不是故意大意，是一些因素的聚集造成了大意：第一，鉴于过去对大活动造成的交通堵塞等反映，决策者已经宣布今年跨年不搞活动了；第二，不搞活动的通知在一周前在上海电视台反复字幕滚动播出了；第三，黄浦区已经以一个较小规模的5D灯光秀活动替代了部分需求，换在外滩源有条有理地组织了；第四，从外滩看浦东上海中心最高楼的灯光秀这个节目，在10月1日已经搞过，没有出现什么特别例外的情况。所以，外滩所在的黄浦区并没有按照大型活动的一般做法，广泛动员多套预案严阵以待，因为考虑根本没有什么大型活动要举办。
      因为没有组织活动，所以出了问题，这是最需要深思的问题。
      一是没有组织的活动，当地政府仍然要对安全负责。很明显，政府举办大型活动出安全问题少。因为政府作为主办者在活动中有明确无误的责任。《大型群众性活动管理条例》明确，县级以上人民政府组织的活动，要负责其安全，要有责任人，有预案，有应急机制。尽管政府各个部门的配合有不足，但是总的责任明确，政府总会动员各种资源，形成防范机制，基本是人人神经绷紧，即便有疏漏也有人补台。“乱乱哄哄，圆满成功。”这是对我们国家群众活动运行机制不够完善科学的情况下，靠人力、行政措施堵漏、防危、保安全的一个形象总结。
      因为没有组织活动，所在地政府和上级政府以及主管部门责任意识会下意识地放松，但是法律并没有免责。政府不组织，还是会有群众性的活动出现，这种没有组织者的群众活动，政府仍然要承担责任，这是一些政府尚不自觉自知的责任。国家《突发事件应对法》第七条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。这个“负责”从预测、监测到应对处置，是全方位的。这一责任是从2003年首次明确的，政府对安全及突发事件负责。非典以前，各类安全责任的主体都是经营者、管理者、主办者；非典之后，公共事件的责任主体明确是各级政府。从那时起政府及时启动应急预案，对自然灾害、社会治安等公共问题的责任明确，处置越来越法制化，越来越规范。
      政府转型过程中，主办的各类活动正在减少，但是不能不面对的一个趋势是，人们的需求会按照自身的规律形成各种各样的大活动、中活动、小活动。像这次外滩的跨年灯光秀，已经形成的过节习惯，各国各地迎新年推波助澜的造势，不是政府一纸声明“不组织活动”就可以化需求为无形的，人们需要满足自己的节日需求。市场需求形成的各种活动和行为，正是需要政府给予安全保障的公共服务职能。外滩事件告诉我们的是，政府要主动追踪社会动向、追踪市场动向，提供更加精细的管理、服务和保障。守夜人的责任就是这样。
      二是给各级旅游部门一个重要的警示：转型过程中旅游安全管理的机制不能断裂。旅游安全涉及面宽，链条长，很难控制。所有的旅游管理者一直处于对旅游安全惴惴不安的状态之中，须臾不敢懈怠，能做的尽量去做，不能做的尽量想到，协调别的部门去做。反倒是旅游法出台之后，有的同志下意识地放松了。因为旅游法明确规定：县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。旅游法还规定县级以上人民政府要将旅游安全纳入政府应急管理体系，建立突发事件应对机制。旅游法关于旅游安全责任明确了，是不是旅游部门可以不要管那些我们管不了也管不好的事情了。特别是国务院成立旅游部际联席会议以后，把假日旅游部际协调会议职能并入联席会议制度，更使很多旅游管理者如释重负。我觉得，这个想法像外滩事件的管理者一样，有点危险了。
      回顾可见，国内旅游大发展的十几年，没有大的旅游人群活动的公共事件发生。虽然每个假日热门地区人山人海的景象很叫人震撼和后怕，但假日旅游总体安全。旅游安全事故的偏重出在交通安全特别是公路交通。至今我们没有深入总结这是为什么。每年全国33亿人次的国内旅游者，进出两亿人次的出入境游客，境内境外大流动，基本安全平安，这当然不会是侥幸。旅游活动自发性、集中性和突发性很强，旅游不是没有安全问题，而是伴随旅游活动的开展一直有协调旅游安全的机制在形成和运转。早于国家《突发事件应对法》7年，国务院2000年46号文件要求建立假日旅游协调机制，这个机制对安全工作的要求正是后来国家在《突发事件应对法》中规定要求，即旅游安全工作的责任是地方政府，应对和应急机制的体制是“政府统一领导，各方面协调配合”。因为假日期间旅游事实上有规律，旅游、交通各个部门事先预测客流规模、客流走向，分析安全保障的关键环节和薄弱环节，及时处理出现的问题和事故，一个围绕游客的服务体系就此形成。
      假日旅游协调机制并不是强力机制，手段和工作水平有很多局限，也有一些地方和城市的假日协调机制运行不够好，安全工作发发通知，安全检查走走样子，这些情况都存在。但是假日旅游协调机制围绕旅游安全进行的全链条的预测、预警、重点环节的防范、重点问题重点盯防，把分兵把守、各负其责的体制力量协调到“以游客为中心”的要求中来，这对我们这样一个“不怕困难大，就怕不协调”的体制来讲非常必要。在长达15年的全程守护中，协调了多少大大小小的问题，防范了多少重大事故的出现，非亲历不知其重要。我们从自己的亲历和参与解决的各种重大问题中肯定地告诉历史，假日旅游总体安全，从国家到地方形成的假日旅游协调机制起到了非常重要的作用。
      旅游法和国务院旅游工作部际联席会议制度明确了各级地方政府对旅游安全的责任。但是能否以游客为中心，根据旅游者流动和活动的规律提供卓有成效的安全保障措施，旅游部门的作用是明显需要的。旅游法规定的旅游目的地风险提示制度、旅游公共服务信息和咨询服务、旅游应急预案，包括景区流量控制以及舒缓城市客流压力，也都是旅游部门需要尽责和主动建议的。在旅游安全工作中，必须调整“管多了怕沾包”的心态，必须知道“管不到位要担责”的责任所在。在执行旅游法或者转移假日办的职能过程中，旅游安全工作机制不能断裂，否则事故就会在这种转型之中出现。