关于政府购买法律服务的思考
葛源泉
建立政府购买法律服务制度，促进基本公共法律服务均等化，是改进现代社会治理方式、促进社会和谐稳定、维护社会公平正义的迫切需要，对于促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，推动依法治国战略实施具有十分重要的意义。
一、政府购买法律服务的内在价值
(一)法治政府建设的内在要求。党的十八大报告明确提出， “要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”。建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用法治思维和法治方式，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。法律服务中的法律顾问制度正是保障行政机关在立法、执法、监督三个阶段都能严格依法办事，在法治政府建设中依法规范自身行为的一项有力举措。律师担任政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等，而且可以为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估，有效降低决策风险和成本，提高决策质量。同时，政府大量运用公共财政，依法进行投资、采购等活动时，需要专业法律人士参与合同谈判、起草、审查等非诉讼事务，以维护政府的合法权益。在此过程中引入法律顾问制度，发挥政府法律顾问作为政府参谋助手的作用尤为必要。
(二)法治社会建设的内在要求。党的十八大和十八届三中全会、四中全会作出创新社会治理体制，加强公共服务体系建设，改进政府提供公共服务方式的决策部署。在全面贯彻实施依法治国基本方略、中国特色社会主义法律体系已经建成的今天，基本民生需求的满足往往呈现为法律关系的调整和法律问题的解决。随着我国经济社会全面发展，整个社会的法治化管理水平和全体公民的法律素质明显提高，越来越多的群众通过法律途径表达利益诉求、维护自身权益的意识进一步增强，平等享受改革发展成果和法律保护的愿望更加强烈。通过政府购买法律服务、构建公共法律服务体系来完善我国基本公共服务体系，完善政府提供公共法律服务方式，对于满足人民群众法律需求，保障公民平等享受社会公平正义，促进社会和谐稳定，提高社会治理水平，具有重要保障作用。
(三)全面深化改革的内在要求。《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》确定了全面深化改革的总目标是坚持和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力现代化的一个重要价值目标就是要实现国家治理的民主化和法制化。这就要求国家机关、企业单位、社会组织、公民都要严格依法办事。法律服务作为一项专业服务，不可能完全由政府大包大揽，而传统的无偿的公益法律服务又难以调动法律服务人员的积极性。由政府买单，向律师事务所等社会组织购买法律服务并向公众提供，让律师、人民调解员等专业服务人员的身份参与法律援助、法制宣传以及调处基层重大、群体性敏感事件，引导公众依法理性解决各种纠纷，降低社会维稳成本，有利于地方政府集中精神抓改革和发展，也有利于提高基层依法管理水平，夯实基层社会治理基础。
二、政府购买法律服务的现状分析
我国自上个世纪80年代开始政府购买律师法律服务的探索，1989年，司法部颁布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。2012年以来，国家先后印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《国务院机构改革和职能转变方案》等政策文件，对进一步转变政府职能、推进政府购买公共服务提出了新的要求。党的十八届三中全会明确提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。” 2014年1月，司法部制定了《司法部关于推进公共法律服务体系建设的意见》，提出了建设公共法律服务体系的目标，对政府购买公共法律服务提出了导向性要求。国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》之后，财政部、民政部、工商总局印发了《政府购买服务管理办法》(以下简称办法)，自2015年起施行。至此，政府购买法律服务的纲领、基本制度体系、操作流程、政策框架已经明确。
2014年2月13日，天津市人民政府办公厅转发了市财政局《关于政府向社会力量购买服务管理办法》，规定政府履职所需辅助性事项中法律服务等适宜由社会力量承担的公共服务事项可通过政府购买服务的方式，逐步交由社会力量承担。天津市司法局制定了《关于推进公共法律服务体系建设的实施意见》，提出要完善公共法律服务供给机制，加快构建政府主导、社会协同、覆盖城乡、可持续发展的基本公共法律服务体系，促进公共法律服务资源在城乡之间均衡布局、合理配置。在具体实践层面，不断加大力度，以政府购买的方式向社会免费提供多种多样的公共法律服务。
1、律师担任政府法律顾问和村居法律顾问。2014年，全市共有1637个村居选聘了887名律师兼任法制副主任，市内六区覆盖率为60.67%，环城四区为36.38%，滨海新区、河西、河北、东丽实现了村居法制副主任全覆盖。补贴由政府财政拨款或街乡镇、村居自筹，逐步落实村居法制副主任工作经费。
2、政府购买人民调解服务。天津市落实财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，在落实人民调解员岗位津贴和补贴的基础上，建立多种激励机制，推动调委会工作补助和调解员补贴纳入财政保障工作。按照“谁调解奖励谁”和“以案分类、分级负责”的原则，对各级人民调解委员会调解员包括街道专职人民调解员实施补贴，进一步调动了专职人民调解员的工作积极性和主动性。部分区县司法局以政府购买服务的形式，聘请专职人民调解员充实到各街道人民调解委员会，将聘请专职人民调解员所需资金纳入政府年度财政预算，专款专用。2009年2月，天津市政府购买医疗纠纷人民调解服务，成立天津市医疗纠纷人民调解委员会，市财政局将其所需工作经费(公用经费和人员经费)全额纳入市级财政预算。2015年1月实施的《天津市医疗纠纷处置条例》规定，市医疗纠纷人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴费用由市财政予以保障，市医疗纠纷人民调解委员会调解医疗纠纷不收取任何费用。政府购买医疗纠纷人民调解服务走上了法治轨道。
3、法律援助落实政府责任。根据《天津市法律援助若干规定》的规定，法律援助覆盖的基本人群为家庭人均收入低于天津市最低生活标准即低保人群。为使更多的困难群众特别是处于法律援助案件边缘线上的低收入群体获得法律援助，不断调整经济困难标准，放宽法律援助条件，降低法律援助门槛。2013年，市司法局与市残联联合又下发《关于进一步放宽残疾人法律援助条件的通知》，将残疾人法律援助的经济困难标准调整到家庭人均收入低于所在区县最低生活保障标准的300%，使更多经济困难的残疾人享受到法律援助服务，对于维护社会弱势群体合法权益，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定发挥了更加重要的作用。
4、政府推进安置帮教项目的实施与管理。市安帮办下发了《关于进一步加强刑满释放人员过渡性安置帮教基地建设的通知》，大力加强过渡性安置基地建设，有效解决了“三无”人员和重点帮教对象回归社会所面临的问题和管理上的难题，为其顺利回归社会创造了条件。
5、政府购买社区矫正社区服务。社区矫正工作执法主体移交司法行政机关后后，司法所面临工作人员少，任务重的实际困难。为缓解基层警力不足的问题，部分区县积极协调有关部门，采取政府购买服务方式面向社会公开招录了司法辅警、社区工作者或心理咨询师，协助开展司法所干警开展社区矫正工作。
6、政府开展法治宣传产品定制。通过政府购买方式，引导社会组织、普法志愿者和基层各类文艺团体参与普法宣传工作，开展法制文艺活动，在政府的大力支持下，全市各类媒体共开办法治栏目79个，涌现出《法制纵横》、《今日开庭》、《新说法》等深受社会欢迎的普法品牌栏目。加强城乡公共场所及基层村(居)普法阵地建设，推动行政村、居委会、社区建立一个法制宣传书架、一个法制长廊或一个法制宣传橱窗、一个法制宣传电子显示屏。依托图书馆、博物馆、展览馆、文化馆、农家书屋、社区文化中心等阵地，建立完善基层法制宣传教育公共设施体系。
三、政府购买法律服务存在的困难和问题
一是整体重视程度不够。从整体上看，政府购买法律服务还存在重视程度不够、财政投入不足、体制机制不健全、规模范围较小、介入程度不深等问题。政府购买法律服务的范围，过于集中在政府法律顾问、法律援助两个方面，使得律师发挥的作用有限，只起到了拾遗补缺的作用。
二是政策制度不健全。我国政府向社会组织购买法律服务尚处于初步阶段，缺乏相关法律法规支持。《政府采购法》也并未明确定义政府购买法律服务，致使各级政府在购买公共法律服务活动中缺乏法律依据。
三是体制机制不完善。政府购买法律服务缺乏统一管理，尚未建立统一牵头、分级负责、上下协调、有序进行的工作机制。经费保障机制尚未建立，法律顾问经费和公共法律服务经费投入严重不足。构建覆盖城乡的公共法律服务体系，作为一种政府责任，需要强有力的财政支撑。但与医疗、教育、交通、环境、社区等领域公共服务各级政府投入大量资金相比，除了法律援助外，其他如律师参与涉法涉诉值班、重大矛盾纠纷化解、普法宣传等，在不少地区还未被政府列入购买服务的范围。
四、进一步完善政府购买法律服务的对策
一是健全体制机制。各级政府应结合政府职能转变和行政体制改革，改革和完善与购买服务相关的体制机制，将政府购买法律服务纳入基本公共服务发展规划。建立和完善在政府统一组织协调下，司法行政部门统筹、各部门齐抓共管、社会公益组织共同参与的工作机制。建立相应的购买公共服务资金增长机制，各级政府应将购买公共服务的资金纳入公共财政预算，并以一定时期社会需求调查和评估为基础，逐年增加资金投入。建立健全政府购买法律服务工作服务信息管理平台，依托信息网络技术，开展需求调查、计划发布、项目管理、政策宣传、信息公开等工作，提升政府购买法律服务工作服务管理水平。
二是科学界定范围和事项。根据经济、政治、文化和社会发展需要，政府向社会力量购买法律服务应将法律援助、人民调解、社区矫正、安置帮教、法制宣传、基层法律服务等6大类公共法律服务事项和政府法律顾问服务、政府法律咨询服务等履职辅助事项纳入政府购买范围。同时规定，需新增政府购买项目的，应在充分调研论证后，由司法行政、财政等部门协商确定。
三是细化明确方式和程序。政府通过服务合同向社会力量购买法律服务的方式包括向社会力量购买法律服务岗位和向社会力量购买法律服务项目。属于政府采购范围的服务项目，应按照政府采购相关规定办理，实行部门集中采购。属于民生重大事项或党委、政府确定的重要事项需向社会组织购买公共服务的，应当通过公开招标方式确定承接主体。属于政府采购范围但不宜实行政府采购的服务项目，可以采用定额补助、以奖代补、公益承包等其他形式确定承接方。
四是建立健全评价评估制度。一些政府购买服务项目，虽然经过了招投标程序，从制度上保证了过程公平，但却不能保证购买结果的有效性。因此，必须建立绩效考核和第三方评价相互补充的多元、公正、科学的绩效评估体系，将目标管理和绩效管理结合起来，促进政府和购买对象向社会和公众提供更加优质的法律服务。司法行政部门会同财政部门可委托行业协会，围绕法律服务流程、需求评估、成本核算、招投标管理、专业服务质量、监督管理、绩效考核、能力建设等环节，逐步建立科学合理、协调配套的法律管理服务标准体系。政府在加强资金监督和绩效评估的同时，还应加大信息网络平台的建设，增加购买法律服务的透明度，降低集中需求、质量反馈、绩效评估、社会监督等各项成本。
五是培育发展工作载体。政府购买法律服务，本质上是通过契约化的形式，引入竞争机制和多元主体，为公众提供更贴近和适当的服务，并提高依法履职和公共法律服务的效率。政府应引导法律服务社会组织完善内部治理结构，健全规章制度，加强管理服务队伍建设，提升资源整合、项目管理和社会工作服务水平，增强承接政府购买法律服务的能力，使法律服务社会组织有能力承接政府转移出来的公共服务事项，发挥社会组织在公共服务供给中不可或缺的作用。
(本文作者为天津市司法局政研室主任科员)