农业补贴改革遇两难 如何继续意见不一

      市场十分关注的下一步玉米临储收购是否会退出，目前仍在研究中；托市收购改革面临两难选择，2014年棉花、大豆的目标价格试点执行效果不够理想，这也使政府对于是否继续推进难以决断

　　【财新网】（记者 汪苏）托市收购难以为继已基本是共识，但怎么改革，用什么政策替代，政策届、学界仍没有一致意见。“目前仍然是疑虑重重，决策层举棋不定。”国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强日前在“2015年中国农村发展高层论坛”上表示。

　　他表示，目前农民、相关机构对托市收购的路径依赖严重。政府举棋不定的原因在于，“如果不托市价格可能会跌到非常低的情况，怎么办？但是如果托市，库里的东西怎么办？库存的压力可能是有史以来最大的一个时期。”程国强表示。而2014年在棉花、大豆试点的目标价格，执行中操作成本高，也使政府在是否让临储退出、用目标价格替代上难以决断。

　　在前述论坛上，不少专家学者就托市收购制度如何改革，提出了建议。而对于市场十分关注的下一步玉米临储收购是否会退出，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文告诉财新记者，还没有定，仍在研究。

　　目标价格“升级版”

　　程国强是目标价格制度的主要倡导者之一，即政府不再直接入市收购，而是将目标价格和实际市场价格之间的差价补贴给农民。不过，他7月30日在论坛上坦承，实际操作以后确实比较难，包括农户的面积怎么定？如何规避道德风险？价格下滑以后怎么办？预算约束等等，很多问题。“目前试点一年，我们也在做评估，我估计结果不会很好。因此，我们觉得应该从操作层面、完善层面探清思路。”

　　为此，程国强抛出了目标价格制度的“升级版”。他表示，这个升级版的核心就是由目前补特定农产品，即针对某个具体农产品的补贴，改为非特定产品，即对所有品种。不管生产者在地上种什么，单位面积所获得的补贴都是一样的。

　　“升级版”不再以价格为补贴的触发水平，只是针对面积进行补贴，单位面积补贴以补偿一定比例的种植平均物化成本为测算基准。补贴只针对法定承包地，补给实际种植者，并可以和现有的直接补贴相衔接。

　　他认为，改为非特定产品补贴至少有两个好处。一即可以规避中国承诺的WTO“黄箱补贴”微量允许上限。中国加入WTO时承诺，价格支持、与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%。这既要求根据农业总产值计算不能超过8.5%，也要求单个品种的补贴不能超过该品种产值的8.5%。程国强表示，中国不少农产品，“黄箱补贴”已经没有提升空间，“稍微有增量就会突破天花板”，但从总产值算，还有很大提升空间。

　　第二，不扭曲市场。农民可以根据市场决定种什么，有助于优化粮油品种结构。不过，政策可以约定一个补贴范围，比如粮食，不能是蔬菜水果这些产品。

　　“对临时收储，我个人主张应该尽快退出，这个玩不下去了。”程国强表示，如果能够在明年将所有的临时收储政策退出来，玉米、大豆、油菜籽、棉花等都退出来的话，就可以考虑实施目标价格补贴“升级版”。

　　中国农业大学校长柯炳生也在论坛上主张，用土地补贴取代现有的农业补贴。不过，他并不主张限定补贴品种范围。作为全国政协委员，他曾在今年的政协提案中表示，实行土地补贴，可以更科学合理地调整农产品贸易结构。中国的土地面积紧缺，合理的农产品贸易结构是进口土地密集型产品，也就是亩产水平低的产品，例如大豆、油菜籽、棉花等。进口这些产品，可以节省出更多的耕地，去生产其他高亩产或高附加值的产品，例如玉米、蔬菜和水果等，以减少这些产品的进口或者增加这些产品的出口。

　　争鸣解决方案

　　论坛上，专家学者提出了多种意见。国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长马晓河主张，首先要厘定合理的粮食生产目标和储备率，“过度生产与超额储备，耗费大量公共资源。这是一种新的不安全。”

　　马晓河更直指，粮食“十一连增”是政绩工程，“谁当部长都不愿意在自己任里让它减产”，然而，“粮食生产是有波动的，市场是有波动的，自然环境有波动，非得通过行政干预让它只增加产量，不减少产量。弦永远绷得这么紧，行吗？像人一样，永远超速跑总有一天会死的，但是我们谁也不愿意让它慢下来。”马晓河说。

　　联合国粮农组织规定的粮食安全线是库存消费比达到17%-18%。马晓河认为，中国区域大，流通条件落后，但库存消费比在30%就够了。“我们现在是70%的储备率，是不是要把储备搞到百分之百？得有个头。”他认为，应取消临时收储政策，制定国家的目标储备政策和目标价格政策。每年国家政府收购，保持储备率30%，收购指标按比例分到农民手里。 马晓河并认为，增量补贴应该用于支持高标准农田建设、调整农产品结构、农民技术培训、支持农业走出去等。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，既然现在补贴制度改革先立后破、中央统一设计很难，可以考虑不必采取一刀切的方式，给地方更多空间，让地方去探索。

　　中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜则强调，决策层不应总想着用一个政策去解决所有问题，“农民收入问题、粮食安全、市场供给等都要解决，这不现实。最好是一个政策就解决一个问题，其他问题再找别的政策。”

　　他认为，解决中国“三农”问题不应倚赖补贴。“制度创新不要钱，技术进步花的钱很少，还有市场改革。”黄季焜表示，过去中国取得成功就是靠这三大法宝，“过去是这样，现在还是要这样，未来也应该这样。”■

        (文章来源：财新网)