综合监管旅游市场治理的一大实招
日前，国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》(以下简称《通知》)，部署改革创新监管机制和加强旅游市场综合监管工作。这既体现出国务院对加强旅游市场综合监管工作的高度重视，也为加强旅游市场综合监管工作指明了方向。
《通知》中有诸多看点和亮点，本报记者围绕相关话题进行了采访。
建立责任清单明确部门职责
《通知》在强调各级地方政府承担治理旅游市场秩序主体责任的基础上，要求各地区、各有关部门要尽快制定旅游市场综合监管责任清单，通过政府公告、政府网站、公开通报等方式，向社会公开旅游部门及相关部门职能、法律依据、实施主体、执法权限、监督方式等事项，加强部门间对旅游市场违法违规行为的信息沟通，强化联合执法协调监管的相关工作机制，提升综合监管效率和治理效果。
记者注意到，《通知》对旅游部门、公安部门、工商部门、交通运输部门、文化部门、税务部门、质检部门、价格主管部门、商务部门、通信主管部门、网信部门、民航部门等都作了责任职能区分。例如，公安部门是“依法严厉打击在旅游景区、旅游交通站点等侵害旅游者权益的违法犯罪团伙，及时查处强迫消费、敲诈勒索等违法犯罪行为等”;工商部门是“依法查处旅游市场中的虚假广告、虚假或者引人误解的宣传、销售假冒伪劣商品、利用合同格式条款侵害消费者合法权益、垄断行为(价格垄断行为除外)、商业贿赂等不正当竞争行为及其他违法违规行为等”;民航部门的相关责任更是与市场热点紧密结合，有“维护旅游者机票退改签的合法权益”“配合旅游部门共同治理旅游不文明行为”等。
“在建立责任清单上，这次把网信部门和通信主管部门也拉进来，是一个重要亮点。毕竟互联网是一个大的发展趋势，在线旅游的规范问题要提到议事日程上。之前在起草旅游法时就有过这样的呼吁。”中青旅质监合规部总监李广说。
上海财经大学旅游管理系主任何建民认为，《通知》所强调的建立监管主体的责任清单，明确了旅游市场综合监管中的国务院各部委办与各级地方政府的领导责任、各部门的监管责任、旅游企业的主体责任与社会公众的监督责任。事实上，每年几十亿人次并且数量还在增加的旅游者在国内外旅游的综合需求涉及各地方政府与各相关部门，只有齐抓共管才能管好旅游市场秩序，才能树立中国与各地的宜居、宜游、宜业的良好形象，促进当地社会和经济全面发展，在杜绝劣币驱逐良币现象后，促进旅游业提质增效。因此，主动落实《通知》中各监管主体的责任清单，应该成为各地政府与各部门的自觉行动。
北京二外法政学院院长孟凡哲表示，责任清单进一步明确了对不同类型旅游违法行为的处理责任主体，使消费者进一步了解在市场监管问题上不同行政机关的分工，以便告状有门，依法维权;同时，权力配置的科学化也会进一步减少不同行政机关之间可能出现的责任推诿现象，从而形成完善的监管体系。
创新监管机制明确综合治理
国家旅游局监管司相关负责人表示，《通知》体现的一个重要导向就是，旅游监管要从行业监管走向综合治理，传统监管方式已经不能满足当前旅游市场的开放度、多元化、无边界，要破解市场监管中人手不够、力量单薄、手段有限等难题，需要创新综合监管体制。
《通知》强调，国务院旅游工作部际联席会议下设旅游市场综合监管工作小组，由国家旅游局牵头负责统筹旅游市场综合监管的指导、协调、监督等工作。地方各级人民政府要建立健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理等综合监管机制，统筹旅游市场秩序整治工作。
同时，《通知》还对“推进综合监管体制改革试点”做了布置：要根据深化行政管理体制改革的精神，创新执法形式和管理机制，加快理顺旅游执法机构与政府职能部门职责关系，在2016年底前将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点。
《通知》还从“督促旅游企业履行主体责任”和“发挥社会公众的监督作用”两个向度给予了解决新思路和合力来源。在公众监督上，尤其提到了要充分发挥“12301”等旅游服务热线和旅游投诉举报网络平台作用、发挥旅游服务质量社会监督员和旅游志愿者的监督作用。
对此，何建民表示，创新综合监管机制是旅游业供给侧管理制度创新的重要举措，也是落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中“推行综合执法”“加强和创新社会治理”精神的重要实践。他建议，考虑到旅游业发展的跨地域性、跨部门性以及在某些地方与时间的集聚性，可以探索两种旅游市场综合监管的创新机制：一是将旅游市场监管工作融入原有地方与部门的工作职责中。例如，原有的交通部门要明确增加负责旅游交通市场秩序的管理工作。二是在旅游活动集聚的重点地区(如大型景区点)与重点时间(如黄金周)，可以设立旅游市场监管的专门工作机构或工作小组，如设立旅游警察或者旅游工商分局等。在这方面，各地与各部门可以因地制宜、创新探索。
健全法治体系力推依法治旅
对于“完善旅游法律规范体系”，《通知》强调，及时修订《旅行社条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》等法规、规章和规范性文件。完善《中华人民共和国旅游法》配套制度，针对在线旅游、邮轮旅游、露营地旅游等新情况，出台具有针对性的管理规范。探索建立综合监管机构法律顾问、第三方评价等制度。
另外，《通知》还对“监管标准”提出了新要求：全面推进旅游业国家标准、行业标准和地方标准的制定修订工作，尽快编制《全国旅游标准化发展规划(2016—2020年)》，建立涵盖旅游要素各领域的旅游标准体系。加快旅游新业态、新产品管理服务标准的制定，使标准化工作适应旅游监管的新要求。持续推进旅游标准化试点工作，全面提升旅游企业和从业人员的管理和服务水平。探索建立旅游标准化管理与旅游市场准入、退出相结合的制度。
李广表示，健全完善旅游法律法规体系和监管标准，对于企业和监管部门意义重大。监管部门执法有据，旅游企业更明晰了法律法规的底线。“对于旅游行业的标准而言，大多是很多年前制定的，其中使用的一些定义、术语、操作办法与现在的市场状况、新兴业态的发展已经脱节。虽然旅游服务行业的标准大多是推荐性标准，但对企业和操作人员还有很强的指引、参考作用，非常有必要及时进行修订。这次《通知》提出了这个精神，会在后续的旅游行业标准制定方面有所体现。”
孟凡哲认为，只有真正健全完善旅游法治体系，才能改变过去局部性、阶段性治理的弊端。而任何的制度和标准的落实都是以经营者具有良好的法律意识为前提的。这种意识养成的重要因素之一在于严格执法。我国旅游市场秩序的根本好转在于旅游市场的监管者、经营者和消费者都能将自己的行为纳入到法治轨道，综合监管机制的核心也在于各行政主管部门能够在各司其职的基础上密切合作，以法治精神承担自己的责任，规范经营者的行为，引导消费者的行为。