街区制改革了，城市交通面貌会有变化么

时间：2016-03-02    来源：中国交通新闻网    作者：记者 张凡 鲍健

　　《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（简称《意见》）发布后，街区制成为关注热点。在城市交通的视角下，街区制一方面有利于打通微循环、缓解交通拥堵、提高公交服务；另一方面，也面临规划层面的理念创新、现实层面的落地实施等问题。

　　“窄马路、密路网”理念焕新

　　街区制、“窄马路、密路网”，这些名词在城市交通领域并不陌生。以人性化的空间环境著称的国外发达城市，例如纽约、巴黎、东京、巴塞罗那等，多为小尺度街区，路网密度高达14—20公里/平方公里。

　　与西方城市街区制的形态不同，我国的城市建设多采用“大地块”的开发模式，普遍缺乏有活力的街道。国内超大型城市如北京、上海两地，路网密度仍在7公里/平方公里以下。路网密度低、可达性差使得市民的出行距离被无形拉长。

　　“窄马路、密路网”正是基于我国城市既有的路网体系严重失衡而提出的。南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司董事长杨涛认为，通过推广街区制，可以提升公交线网的通达性和站点服务覆盖率，提升步行、自行车交通网络的连通性、便捷性，均衡道路交通流分布、改善微循环交通组织等。

　　换言之，在稀疏路网条件下，大尺度道路上的车辆更加拥挤，行人和自行车走行距离更长，公共交通线路重复系数更高、通达深度十分有限。而“窄马路、密路网”更有利于发挥支线道路的毛细血管作用，有利于分流干路的交通压力，也有利于提高公共交通的渗透能力，对缓解城市交通拥堵、解决“城市病”的意义深远。

　　新区新城先行先试

　　“宽马路”由来已久。1949年至改革开放前夕，我国的城市规划参照了前苏联的经验和规范标准，采用了大尺度、大街区、低密度的道路规划布局模式，与当时的大单位、大院制社会组织完全契合。

　　在机动交通需求不足的背景下，“大院制”并没有产生太大的社会与交通问题。然而，改革开放以来，许多规划建设的城市新区、新城路网，依然是大尺度、稀路网的模式。如何推进街区制和“窄马路、密路网”？宇恒可持续交通研究中心城市规划总监姜洋表示，对城市新区建设和旧城改造需要分类处理，循序推进。对于新区建设而言，首要应当避免“宽马路+大街区”的规划开发模式，及时调整《城市道路交通规划设计规范》有关规定，并在新区规划中严格执行。姜洋表示，现行规划体系下，道路从规划到实施之间存在断层，道路的规划意图容易被随意解读。

　　杨涛认为，《意见》强调的不仅是新建住宅，更重要的是规划建设中的新区新城，尤其是新规划建设的高强度开发的中心区、综合枢纽地区、轨道和公交枢纽周边地区，都应当按照街区制、密路网的模式规划建设。对于旧城改造，应在法制保障条件下有序进行。姜洋表示，应当优化调整路权，优先保障绿色交通的空间；再以超大街区为突破口，打通城市微循环；最后，通过精细化设计，减轻大尺度道路的负面影响。此外，“窄马路、密路网”的规划理念应当与轨道交通路网加密、公交服务提升、发展绿色出行相辅相成。美国3E交通咨询公司创始人徐康明认为，“窄马路、密路网”并非是一把万能钥匙——解决问题不能只凭借一项，而是需要让一些要素联合发挥作用。

　　“多规融合”协同发展

　　封闭小区和开放小区的区别不只是一堵围墙，密路网和稀疏路网的区别也不只是几条支路，更多的还在于土地开发模式、交通方式和各种配套服务设施的建设与统一。

　　然而，长期以来，土地利用、交通规划、建设与管理组织各个环节缺乏足够的衔接与沟通，就“交通”论“交通”，就“产业”论“产业”，就“城市空间”论“城市空间”的传统发展模式已经难以为继，“多规融合”的难题最终转化成了城市的交通压力。

　　上海海事大学交通运输学院交通工程系副教授钱红波表示，推进街区制和“窄马路、密路网”理念尤其需要一体化管理。“一方面从管理机制上理顺城市交通的规划、建设、管理等工作；另一方面要确保交通规划意图的落实和交通管理方案在规划阶段的体现。”钱红波说。除交通规划、设计、建设、管理的衔接外，面向整个城市的产业发展也十分重要。天津社会科学院研究员周建高举例，天津的商业繁荣度与日本大阪市差距甚大，重要原因在于营商空间不足。天津中心城区2009年年底四级路网的道路面积率为8.89%，约为东京核心23区16.3%的一半。周建高表示，城市道路规划设计不能仅仅考虑交通，还应考虑商业服务业、考虑社会交往，从城市整体利益最大化设计路网。更重要的是，改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进“多规融合”。

　　新加坡就是“多规融合”的优秀实践者。新加坡第一个概念规划编制于1971年，经过1981年的TOD理念改造、1991年的中心混合功能开发建设、2001年的花园城市概念和2011年的推进新镇和旧镇改造，通过长期稳定的综合规划、短期局部的灵活应变，新加坡在狭小的土地上解决了交通、环境等诸多城市发展问题。因此，街区制需要多部门协作，需要各方面秉持开放融合的理念。

　　看待街区制也不应当将其与城市规划建设整体相割裂，把土地利用、产业协同、路网设计、交通组织规划等举措叠加在一起才能发挥出最大化的效应。

　　 □专家观点

　　街区制也要避免“一刀切”

　　南京市城市与交通规划设计院有限责任公司董事长 杨涛

　　世界上并不存在统一的、一成不变的、绝对科学的路网形态和标准。街区制、小区制，密路网、稀路网，小尺度、大尺度，开放性、封闭性等等，其优劣好坏、绩效高低、适用与否也都是相对的，因城、因地、因时而异，不可简单仿效、照搬照套。党中央、国务院发布的《意见》是基于我国城市既有的路网体系严重失衡、密度过低，主次干路尺度过宽，封闭管理的小区和大院过多、面积过大等，已经严重影响现代城市的宜居生态，严重影响到了城市交通的安全便捷、高效运行等严峻现实提出来的，有着非常现实的针对性。

　　此次《意见》倡导街区制的交通意义，主要在于提升公交线网的通达性和站点服务覆盖率，提升步行、自行车交通网络的连通性、便捷性，均衡道路交通流分布、改善微循环交通组织等。以南京为例，南京老城内很多地区是公交盲区，步行、自行车系统连续性和便捷性极差，长距离交通、短距离交通，机动交通、非机动交通，公共交通、非公共交通等，全部汇聚到屈指可数的主次干路上。在1990年南京机动车保有量还不足20万的情况下，高峰小时城市道路就开始出现常态性交通拥堵。于是1996年，南京将城市支路网加密建设提高到城市交通发展战略高度认识。经过近20年不懈努力后，南京老城区总体路网密度从2.5公里／平方公里提高到了近8.0公里／平方公里，不仅增加了公交线网密度和站点服务覆盖率，公交分担率3年内也从8.2%迅速提高到19.2%，步行、自行车交通网络得到明显改善，干路交通压力减轻，交通拥堵有效改善。

　　那么如何推行街区制、密路网？一是有赖于从源头抓起；二是新旧有别、因地制宜；三是循序渐进、逐步更新；四为破墙为路、微疮织补；五是以人为本、宜居活力。具体说来，个人认为，应尽快改革国有土地出让和相关税收政策，从源头促进土地开发模式的转变，带动街区制、密路网的推行。加快修订出台城市规划和交通规划设计规范，大幅度提高道路网密度，适当控制道路红线宽度，不同性质地块必须以道路（特别是支路）分隔，避免地块与地块以墙黏连。

　　而且，对于新规划建设的高强度开发的中心区、综合枢纽地区、轨道和公交枢纽周边地区，应当按照街区制、密路网模式规划建设，而新建住宅区未必一定要一刀切采用街区制模式。真正需要考虑择机适当破除围墙的是那些占地远大于10公顷的单位。在可能的情况下，应当优先考虑拆分单位与单位之间黏连式的隔离围墙，改为城市支路，以便打通断头路、疏通毛细管。

　　慢行交通迎来发展新机遇

　　上海海事大学交通运输学院交通工程系副教授 钱红波

　　从我国城市主干道的设计速度（40—60公里/小时）及机动车辆的动力性能来看，在正常情况下主干道机动车平均速度在50公里/小时是能够达到的，但实际上，我国大中城市的机动车平均行驶速度只有25公里/小时左右，造成低速的原因很多，交通拥挤是一个原因，机非混行也是一个原因。

　　个人认为，在国家推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区的时代背景下，慢行交通与机动车交通的路网分离面临着一个千载难逢的机遇，可为慢行交通提供一个独立的交通空间，缓解机非混行矛盾。《意见》中提到拆掉现有小区的围墙，实现内部道路公共化，看起来虽然十分美好，实施起来会困难重重，但如要求小区内部道路只对社会慢行交通开放，机动车出入小区仍然受控制，那方案实施的可行性会大大增加，并且可让慢行交通四通八达、快捷安全，而短距离的机动化出行却十分不便，也可引导大家绿色出行。

　　上海很多封闭小区都设有定时开放的小区边门，整个封闭小区仅有一个由保安值守的大门供车辆进出，其他临街方向设置这种定时开放的转门，方便小区居民出入，晚上边门则会被锁上，小区安全也有保障，缺点是非机动车无法通过，与相邻小区开口及行人过街设施没有统一规划，导致不成系统、不连续。在逐步打开已建成的住宅小区和单位大院时，街区制可以根据情况区别对待，对超大型社区可以拆分成几个封闭的小型社区，实现内部道路公共化对社会机动车开放，对小型小区则可采取增设限时开放的边门的方式将内部道路对社会慢行交通开放，并统一规划，形成系统性的机非分离的慢行系统，如此开放小区既鼓励了绿色出行，也容易得到居民支持。

　　发展支线公交需细则支撑

　　北京清华同衡交通规划研究所所长 段进宇

　　随着我国城镇化的不断发展，城市质量亟须升级，比如道路设施、公共服务、市政等，提高城市宜居水平和生活质量，并向商业或服务业繁荣的方向发展。但目前城市系统配套设施明显滞后。《意见》的出台鼓励了加密路网建设，释放更多城市内部道路，完善城市道路设施，也引导多层级交通发展，其方向是对的，值得鼓励。

　　在交通方面，此次政策将经历一个对城市路网加密规划补欠账的过程。城市本应该有更多的道路，《意见》提到的“窄马路，密路网”理念在交通规划行业已经不是新鲜词汇，这一理念也一直得到了行业内外的认同，而且西方好多国家也有成功案例，但由于中国“院落化”历史文化，使本来应该更多道路的城市变成了“简化版”的城市道路，支线道路偏少。

　　个人认为，“窄马路，密路网”理念真正实施起来，难度不小，最直接的影响就是资金，如果是新修路，就需要开辟更多的土地资源，涉及征地费用；如果是封闭小区改造，在资金之外还有法律方面的约束。具体谈到扩路网，并推动支线公交发展，《意见》指出，封闭小区开放，可释放出很多支线道路，但是公交线路开进去也并非易事，公交线网不光要有通达性，还要有快捷性，这是对现有公交线网及运力规模的挑战。一旦公交运力跟不上，小汽车的使用需求会不减反增，加速支线道路的拥堵。所以说，“窄马路，密路网”理念的背后还需更多公共交通细则的支撑才能达到支线与主线的顺畅衔接，提升城市出行品质及降低交通成本。

　　城市道路规划要考虑商业活力

　　天津市社会科学院研究员 周建高

　　城市相对于乡村而言，是以工商业为主、人口密集、规模较大的聚落，其核心是市场。但长久以来我国城市政府在经济建设中，以抓工业和交通为主，商业没有得到应有的发展。天津2010年年度地区国民生产总值中三产比重是1.6∶52.4∶46.0，而同年日本大阪是0∶20.7∶79.3。通过对比可以明显发现，我国在第三产业发展方面没有充分重视。

　　其实，天津商业与大阪差距甚大，重要原因在于营商空间不足。天津中心城区2009年年底四级路网（快速路、主干路、次干路、支路）的道路面积率为8.89%，约为东京核心23区16.3%的一半。对于交通、商业影响更大的是路网密度即单位面积内道路的长度。道路宽大符合我们传统的审美心理，但是从实用角度看，在城市道路面积一定的情况下，道路宽阔则必然牺牲道路长度。宽度决定道路截面的瞬间交通流量，长度决定道路连通的功能点的数量。路网稠密使更多住宅、商店、学校与道路直连，宜商位置较多，增加了商业空间的供应，可以降低经营者的成本，尤其对于中小商户来说，很适宜生存和发展。

　　城市经济的核心是商业和服务业，商业兴旺则会使城市永远有活力。作为世界级大都市的东京和大阪，大量小商户遍布街头巷尾。迷你型的餐馆、旅社、药店、裁缝店，营业面积从几平方米到几十平方米不等，营业内容十分丰富，成为城市宜居宜业的重要因素。城市道路规划设计不能仅仅考虑交通，还应考虑商业服务业、考虑社会交往，从城市整体利益最大化设计路网。