近年来，我国大气污染形势严峻，在传统煤烟型污染尚未得到全面控制的情况下，以臭氧、细颗粒物（PM2.5）和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出。2013年伊始我国华北平原、黄淮、江淮、江汉、江南、华南北部等地区重污染天气频发。为此，国务院颁布实施了《大气污染防治行动计划》，要求京津冀地区到2017年细颗粒物浓度比2012年下降25%以上，并提出了较以往更加严格、更加全面的大气污染防治综合措施，强调要健全法律法规体系，严格依法监督管理。
　　天津市委、市政府高度重视大气污染防治工作，“十一五”期间对影响我市环境空气质量的主要污染因素开展综合治理，包括：开展煤烟型污染治理，控制燃煤产生的低空污染；对电力和非电力行业深入开展脱硫除尘改造和治理，减少二氧化硫和烟尘排放总量；开展道路烟尘治理，每年组织相关政府职能部门对施工工地、道路运输洒漏和拆迁工地的扬尘污染统一执法检查；控制机动车尾气污染，开展了黄标车治理和老旧公交车淘汰等，推进油气回收治理，控制挥发性有机物污染。
　　在制度层面，我市于2012年出台了《天津市环境教育条例》，加强环境教育宣传，提高了公民环境保护意识。在落实环境保护具体工作方面，我市先后出台了《天津市环境保护条例》（1994年通过，2010年二次修正）、《天津市大气污染防治条例》（2002年通过，2004年修正）、《天津市建设工程文明施工管理规定》（2006年）、《天津市机动车排气污染防治管理办法》（2012年）等地方性法规和政府规章，从控制煤炭燃烧、减少建筑工地扬尘污染、减少机动车尾气排放等多方面进行立法，为我市大气污染防治提供了有力的保障和支持。
　　其中较为典型的是，我市于2012年3月10 日起开始施行的《天津市机动车排气污染防治管理办法》，明确机动车排气污染防治的基本路径，即应当优先发展公共交通，鼓励使用清洁车用能源，推广使用节能环保车型，并逐步淘汰高污染、高能耗的机动车；实行严于国家的机动车排放标准；全面实施机动车环保检验合格标志管理制度，环保检验合格标志分为绿色标志和黄色标志。对未取得环保检验合格标志的机动车，不得上路行驶；采取黄标车限行措施。在机动车排气污染中，黄标车的排气污染尤其严重，我市黄标车只占全市机动车保有量的14%，但其排放的主要污染物却占排放总量的50%以上。对黄标车采取限行措施，既有利于限行区域内空气质量的进一步改善，也有利于加快老旧车辆的提前淘汰。
　　此外，我市2006年出台的《天津市建设工程文明施工管理规定》规范了建设施工扬尘的相关管理。主要从两方面加以规定：一是明确标准，例如规定建设材料如何存放，设置实体围挡的材质、高度，施工现场地面施行混凝土硬化，裸露地面、外檐脚手架应当封闭苫盖，废弃物随产随清，及时喷淋等；二是加强监管，建设单位在编制工程概算时应当确定采取文明施工措施所需费用并按照规定存入专项账户。施工单位负责落实施工现场标准化管理达标，委托评估机构进行达标评估，评估通过后开户银行凭据相关证明将文明施工措施所需费用划拨给施工单位，保证相关措施的落实。
　　由于今年年初，我市连续多日出现严重雾霾天气，我们也加大了关于环境保护和大气污染防治方面的立法调研工作。市人大已将《天津市环境保护条例》的修订列为我市今年立法的调研项目。
　　在出台一系列治理环境污染的法规、规章的同时，我市还出台了一系列节约能源方面的法规、规章，力求从根本上减少煤炭燃料的使用，从而达到降低粉尘排放的目的，如2012年先后出台了《天津市节约能源条例》，明确了工业、建筑、交通等职能部门的节能责任，同时也明确了各用能单位的节能和减排的义务，多年来，我市每年都超额完成国家下达的单位GDP能耗降低指标，去年更是完成了能耗下降5.12%的任务（国家规定每年下降4%）。出台《天津市建筑节约能源条例》，确定了建筑节能的目标考核制度，强化了建筑全过程的节能管控体系，同时确定了本市实行绿色建筑和利用可再生能源建筑应用制度。“十一五”期间，天津市连续五年的建筑能耗下降指标在全国排名第一。《天津市公共机构节能办法》，明确了我市各级公共机构的节能管理，并施行公共机构能耗定额制度和能源消费计量制度，加强能源消耗支出管理。在加强室外空气污染控制的同时，我市还注重对室内空气质量的监督管理，我市于2013年1月颁布了《天津市公共场所室内空气质量管理规定》，对商场、书店、博物馆等公共场所的室内空气质量进行了严格管理。
　　经过广泛的调研论证，我们认为目前大气污染防治方面的相关法律、法规实施多年来虽已初步确立了我国大气污染治理的总体思路和步骤，但是随着社会经济的快速发展和环境污染严重复杂程度的加剧，亟需加以完善和补充。在这方面，我们认为可以从以下几个方面进行法律机制上的初步探索和设计：
　　一、在大气污染治理上，各级政府应当充分发挥其公共管理职能，综合平衡环境保护与经济发展两方面因素，采用多种方式调节引导企业在自我发展的同时，自觉保护环境。可以包括以下两方面内容：
　　（一）利用市场机制进行污染控制，通过经济激励形成一系列创新做法。首先可以考虑采取经济激励总体目标控制的方法。经济激励总体目标控制即为在不降低环境目标的前提下，给予企业更大的守法弹性，即在总量控制下，利用各企业减排成本的不同，调整企业减排任务，节省企业守法成本；另一方面，给企业设置不守法的经济损失预期，加大违法成本，当处罚额度明显高于一般预期值，降低违法行为发生的可能性就越大。
　　其次，为建立市场化的污染减排机制，提高环境资源配置效率，政府应当加大排污权交易制度的建立，设计出一套有针对性、高效、系统、低成本的大气污染排污交易体系。近年来，天津市委、市政府高度重视控制温室气体排放和碳排放交易试点工作。市政府批转了《天津市碳排放交易试点工作实施方案》，提出了设立总量目标和分配配额、建立登记注册和检测报告核证体系、强化市场监管等八项重点任务，明确了部门分工，规划了工作实施步骤，制订了较为完善的保障措施。目前试点工作正在有序开展，并初步完成了几项基础工作：一是从立法的层次规范碳排放交易行为，起草了碳排放权交易管理暂行办法，力争在2013年出台政府规章；二是启动了登记注册体系和交易体系建设工作，已进入系统测试阶段；三是推进了碳排放检测报告核查体系建设；四是加强碳排放交易行为的监督管理，完成了碳排放交易监督管理实施细则的起草工作。下一步，我市还将在碳排放基础数据收集、交易管理的相关配套制度建设、配额分配总体方案、登记注册和交易平台建设、碳排放交易培训等碳排放交易试点的重点环节和领域加大工作力度，推动碳排放交易试点工作的顺利实施。
　　此外，完善财税补贴激励机制也是重要手段之一。加大财政支持力度淘汰落后产能，实行老旧汽车报废更新补贴机制，对符合下一阶段标准车用燃油的企业在消费税政策上予以优惠等。
　　除上述经济手段外，还可以通过绿色信贷为大气污染防治提供有效的融资渠道，鼓励各商业金融机构创新绿色金融产品，为企业开展大气污染防治提供融资渠道。最后，企业对于环境污染有时是无法避免的，更何况实践中常常出现企业无力赔偿重大污染损失和污染责任难以确定的情况，为此可以考虑设定环境责任保险条款，将大气污染损害的风险进行社会化分担。
　　（二）调动公众参与积极性，进行社会自我管制。一方面可以规定公民对污染项目的知情权，加强大气污染防治规划计划的公众征询意见程序，给予经济鼓励手段，增强公众监督，另一方面，完善司法救济途径，也是调动公众参与的重要手段，即公众可以对环境侵害提起公益诉讼。
　　二、建立大气污染区域联防联控制度。随着城市规模的不断扩大，并且受大气环流及大气化学的双重作用，城市间区域性的大气污染相互影响显著，仅环渤海区域部分城市的各项主要大气污染物浓度受外来源的贡献率达12-40%，亟需建立“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的大气污染区域联防联控制度。在制度设计上可以包括：建立区域性联席会议制度，出台区域的重要合作文件；建立大气质量区域联合监测和联合预报机制；建立区域信息共享与发布制度；建立区域联合执法监督机制等，跨省市联合解决区域内的大气污染问题。
　　三、严格法律责任，杜绝环境违法成本低的问题。环境法律责任主要涉及环境刑事责任、环境行政责任和环境民事责任。2013年6月两高发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》从刑事责任上加大了对环境污染犯罪的惩处力度。此外，我们认为还应当特别强化对环境污染行为的相关民事责任规定，可以引入“惩罚性赔偿制度”，即裁决做出的赔偿数额超出实际发生损害的数额，让违法企业承担相应的社会责任，起到威慑作用。
　　当前，我市和全国其它大部分省市相同，正处于经济发展关键阶段，如何在抓好经济建设的同时，做好大气污染防治工作是个值得深思的问题。在立法上也同样存在很多值得探索的问题。

本文来源: 法制办

27.12.2014  22:02