《关于支持旅游业发展用地政策的意见》解读
日前，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号，下称《意见》）。这一文件的出台，是国土资源部门认真落实党中央、国务院关于大力发展旅游业、促进旅游业改革发展的重大举措，是国土资源部门在新常态下全面履行职责新定位，促进稳增长、调结构、扩就业的又一积极作为，是国土资源部门不断深化改革、推进依法行政，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平的具体体现。文件的实施，将对推动旅游业健康快速发展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动力产生积极作用。
一、出台背景
（一）贯彻落实党中央、国务院大力发展旅游业要求。党中央、国务院高度重视旅游业发展，十八届五中全会将“大力发展旅游业”作为“十三五”期间构建产业新体系的重要内容。2014年8月，国务院印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），明确提出“旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求”，并对改革完善旅游用地管理制度进行了部署。今年8月，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号），进一步明确了旅游业发展的具体目标。为贯彻党中央、国务院相关要求，国土资源部会同住建部、旅游局，积极开展系统研究，联合印发《意见》。
（二）促进旅游业改革发展的客观需要。随着我国旅游业的快速发展，其土地使用面临的新情况、新问题亟待破解，一是规划衔接不足，一些旅游建设项目难以落地。部分景区旅游公共服务设施建设不足，新建设施用地需求开始凸显。二是用地政策系统性不够。旅游业是综合性产业，涉及土地用途和权利类型复杂多样。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型，在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。在权利类型上，既有国有建设用地，也有集体建设用地。长期以来，旅游业用地政策分散于其他行业之中，既缺乏系统性，也存在一些领域政策不明的问题。三是旅游新业态用地政策亟须明确。随着乡村旅游、文化旅游、自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、研学旅游等新产品新业态的兴起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合，成为国土资源部门支持旅游业发展的新课题。
（三）国土资源部门认识新常态、履行职责新定位的积极作为。围绕经济发展保持中高速增长、结构调整迈向中高端水平目标，按照“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”职责新定位要求，国土资源部门高度重视产业用地政策体系建设工作。基于旅游业发展在“发挥消费对增长的基础性作用、发挥投资对增长的关键作用”中的重要地位，着眼旅游业发展用地的特殊性，以依法行政、改革创新、市场配置、节约集约为原则，研究出台支持旅游业发展用地政策，是国土资源部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的又一积极作为，是运用土地政策促进稳增长、调结构、促就业、惠民生的又一重大举措，是加快建立健全产业用地政策体系又一新的基石。
二、积极保障旅游业发展用地
（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地。为保障重点建设项目顺利落地，针对规划衔接不够问题，《意见》提出了三方面的保障措施，一是建立有效的规划衔接机制。依据《土地管理法》《旅游法》等相关法律规定，强调各地按照资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，加快旅游发展规划，并做好与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接工作，从而奠定旅游业发展依法、依规划用地的基础。二是按照旅游项目建设时序及时保障用地。对符合相关规划的旅游项目，按建设时序分别及时保障落地。三是加大旅游扶贫用地保障。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，旅游业就业容量大、经济带动性强，在我国扶贫开发中发挥着日益显著的作用。正成为我国扶贫攻坚的崭新生力军。因此，《意见》特别提出加大旅游扶贫用地保障政策要求。同时，明确了乡村旅游的用地政策，从明确用地供应和方式两方面支持旅游扶贫。
（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。按照国务院文件规定，结合生态文明建设总体要求，《意见》对使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目的政策进一步予以细化。一是对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标。二是对使用上述土地建设旅游项目的，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。三是开发旅游项目与土地复垦相结合，促进经济、社会与生态文明相统一。为此，《意见》提出两方面政策措施，一方面支持各地按照《土地复垦条例》的相关规定，制定支持政策，鼓励土地权利人自行复垦开发垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的旅游项目，另一方面，对政府收回或征收的历史遗留损毁土地，允许通过招标拍卖挂牌方式合并确定新的土地使用权人和复垦投资主体，以吸引社会资本投资。
（三）依法实行旅游业用地分类管理制度。针对旅游业用地类型多，生态景观涉及农用地、未利用地规模大，一般不改变土地性质的特点，《意见》提出对旅游业用地实行分类管理制度。对旅游项目中永久性设施建设涉及的用地，依法按建设用地管理；对属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，既不改变土地权利性质，即仍由现有土地权利人使用和管理，也不改变土地用途，即属于农用地的仍按农用地管理，属于未利用地的仍按未利用地管理。对这一部分土地利用与旅游经营的经济关系，由相关当事人依法协商解决。依法实行分类管理，既有利于减少建设项目用地转用征收规模与成本负担，又确保当地群众不因旅游项目的发展而离土失地，而是可以共同参与经营、分享项目收益。
（四）多方式供应建设用地。针对旅游业建设用地涉及多种规划用途，部分用地用途不够明确的问题，为支持旅游业发展、规范旅游业用地供应管理，《意见》主要提出三方面政策，旅游相关建设项目用地中，一是严格执行土地招标拍卖挂牌出让的相关法律规定，要求用途混合且包括经营性用途的，应当采取招标拍卖挂牌方式供应。二是明确部分旅游业用地规划用途，同时，为体现对旅游业发展的支持，对规划用途和供应管理进行了协调，部分旅游项目用地规划用途按国家标准进行分类，供应方式、价格、使用年限则按法定“旅游用地”的规定实施。三是鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地，以降低旅游项目开发初期用地成本。
（五）加大旅游厕所用地保障力度。国家高度重视旅游厕所在旅游业发展中的文明窗口地位和基本公共服务作用，国办发62号文件明确提出，要用3年时间，全国新建和改建5.7万座厕所，鉴于旅游厕所用地面积小又分散的特点，为支持其建设，《意见》提出三条政策措施。新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可以同类多点为单位集中申请，并给予新增建设用地计划指标支持。二是对符合《划拨用地目录》的粪便处理设施，可以划拨方式供应。三是鼓励在其他项目中配套建设旅游厕所，以增加旅游厕所供应途径，促进土地和其他资源节约集约利用。
（六）明确旅游新业态用地政策。针对旅游新业态用地特点，按照鼓励使用存量、规范使用增量的原则，依法明确了乡村旅游、自驾车、邮轮游艇、文化和研学的用地政策。
一是引导乡村旅游规范发展。乡村旅游是当前和今后旅游业发展的重点领域，也是旅游扶贫的关键抓手。依据《土地管理法》《旅游法》等相关法律规定，以及乡村旅游的特点，《意见》提出四条用地规范措施：第一，发展乡村旅游可以使用集体建设用地，但应当在符合相关规划的前提下，农村集体经济组织自用及以入股、联营等合法方式使用。第二，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或其他条件依法从事旅游经营，但根据《旅游法》的规定，这一政策的适用以各省、自治区、直辖市制定管理办法为前提。第三，农村集体经济组织以外的单位和个人，可使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产，但应依法通过承包经营流转的方式进行。第四，优化农村建设用地布局，建设旅游设施，可通过开展城乡建设用地增减挂钩试点的方式进行。
二是促进自驾车、房车营地旅游有序发展。自驾车房车营地是旅游产业新业态、旅游消费新热点，针对自驾车房车营地主要集中城市边缘、观光景点的分布特点，《意见》提出三条政策措施。第一，按照国务院相关规定，重申强调加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准要求。第二，为有效防止自驾车房车营地运营中产生的环境污染，落实绿色发展理念，通过发挥部门协同作用，强化了用地供应与规划管理、建设要求的关联要求，予以了细化，确保自驾车房车营地建设与运营与所在地区自然人文环境相协调。第三，从规范管理和支持发展两个方面，明确了自驾车房车营地项目用地的用途管理、供应方式和使用年限等事项。
三是支持邮轮、游艇旅游优化发展。邮轮、游艇旅游属于新消费领域，正处于培育阶段，为支持其发展，按照土地使用制度改革的方向，《意见》提出两条政策措施，第一，新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用并可采取协议方式供应。第二，为鼓励使用现有设施及用地发展，允许在现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的保持现有土地权利类型不变，支持利用现有码头设施用地、房产增设相关商业服务设施。
四是促进文化、研学旅游发展。文化、研学旅游主要依托现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场等机构和设施进行，基于这一特点，为支持其发展，也为促进相关用地的集约利用，《意见》提出两条政策措施，第一，在符合规划、不改变土地规划用途的前提下，对上述机构利用现有房产开展文化、研学旅游活动兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，允许保持原土地用途、权利类型不变；因规划用途变更等原因，土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。第二，为做好历史文化名城等保护工作，促进文化旅游资源的可持续利用，按照《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定，对历史文化街区建设控制地带内的规划管理和用地供应政策进行了协调，历史文化街区建设控制地带内的用地，包括容积率在规划条件，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
三、加强旅游业用地服务监管
在强调做好确权登记的同时，《意见》重点提出两条监管政策。
（一）建立部门联动与共同监管机制。因旅游项目建设涉及多部门职能，为保证各领域政策的协调，《意见》提出两条措施。一是加强风景名胜区、自然保护区、国家公园等旅游资源开发用地规划管理，区内建设项目用地应当同时符合各类相关规划。二是对新供旅游项目用地，将相关建设要求纳入土地供应前置条件的，要求提出条件的政府部门应与土地使用权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履行监管职责。
（二）严格旅游业用地供应和利用监管。针对旅游项目用地多用途混合的特点，以及旅游项目开发中存在的问题，《意见》提出五条管理措施，一是严格旅游相关农用地、未利用地的用途管制。二是按照国务院相关规定，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，包括建设用地，即在风景名胜区除符合规划和依法可以划拨供应土地的项目外，不得向需有偿使用土地的建设项目供应土地。三是严格执行土地价格政策。四是严格旅游项目配套商品住宅管理，不得为旅游项目配套安排商品住宅修改相关规划。五是严格旅游设施用地改变规划用途管理。