国务院政策例行吹风会：《行政区划管理条例》有关情况

来源: mz.tj.gov.cn

　　 胡凯红：

　　女士们、先生们，大家下午好。欢迎大家出席今天举办的国务院政策例行吹风会。《行政区划管理条例》已经正式对外发布，差不多20分钟之前，中国政府网已经全文公布了，门口也放了一些材料。这个《条例》非常重要，为了帮助大家更好地了解相关情况，我们今天很高兴请来了民政部副部长唐承沛先生，请他为大家介绍有关情况，并回答大家提问。出席今天发布会的还有司法部立法三局负责人彭高建先生，民政部区划地名司司长柳拯先生。下面，请唐部长先介绍有关情况。

　　 唐承沛：

　　各位记者朋友，大家下午好。非常感谢各位对民政工作特别是行政区划工作的关心和支持。2018年10月10日，李克强总理签署国务院令，公布《行政区划管理条例》(以下简称《条例》)，自2019年1月1日起施行。今天我和彭高建同志、柳拯同志一起，向大家介绍《条例》的相关情况。

　　首先，我向大家介绍条例的总体情况。

　　行政区划是国家行政管理的重要手段，是政权建设的重要组成部分，关系经济健康发展、社会和谐稳定、民族安定团结、国家长治久安。新中国成立以来，我国行政区划管理制度体系不断健全，行政区划设置不断优化，特别是国务院《关于行政区划管理的规定》自1985年实施以来，在加强行政区划管理、保持行政区划稳定、促进经济社会发展等方面都发挥了重要作用。党的十八大以来，党中央将行政区划作为党领导人民依据宪法法律、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，予以高度重视。习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源。党的十八届三中全会，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动，对行政区划工作提出了新的更高要求。为解决法规制度层面不适应发展形势需要的突出问题，通过法治手段对行政区划管理作出新的规范，党中央将制定《行政区划管理条例》确定为全面深化改革急需的立法项目，先后列入了中央全面深化改革委员会工作要点和国务院立法工作计划。在党中央、国务院的领导下，司法部、民政部起草了条例草案，经过广泛深入调研，反复研究论证，多方面征求意见，不断修改完善，报请国务院常务会议审议通过。

　　《行政区划管理条例》共27条，在深入总结1985年行政区划管理规定实施经验的基础上，深化和拓展了行政区划管理的内涵和外延，强调了加强党对行政区划工作的领导，完善了管理原则和管理方针，明确了行政区划调整的科学性要求，细化了行政区划管理的程序性规定，强化了行政区划管理的责任。相比较1985年的规定，《条例》的新精神、新内容、新规定主要体现在以下几个方面：

　　第一，明确行政区划管理的原则方针，体现行政区划管理的科学性。《条例》规定，行政区划管理工作，应当加强党的领导，加强顶层规划，同时规定，行政区划应当保持总体稳定，必须变更时应当本着有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固国防五项原则。要坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应，注重城乡统筹和区域协调，推进城乡发展一体化，促进人与自然和谐发展四项方针。行政区划的重大调整应当及时报告党中央，明确了行政区划管理的基本遵循。为了体现行政区划变更的科学性，《条例》分别规定了行政区划的设立、撤销以及隶属关系、行政区域界线、政府驻地、行政区划名称变更时应当考虑的主要因素。为确保审批机关客观、全面的掌握拟变更的行政区划情况，《条例》规定，申请变更行政区划必须提交与行政区划变更有关的历史、地理、民族、经济、人口、资源环境、行政区域面积和隶属关系的基本情况，以及风险评估报告、专家论证报告、征求社会公众等意见情况等方面的内容。

　　第二，优化部分行政区划调整审批权限，适当向地方放权。1985年的规定，对于行政区划变更审批权限的设定是跟改革开放初期我国经济社会和城镇化发展的实际情况相适应的。经过30多年的快速发展，原有部分审批权限的规定已经不能适应当前发展需要，为解决这一问题，《条例》从统一事权、便于管理、简政放权的角度出发，将县、不设区的市、市辖区人民政府驻地迁移的审批权授权省级人民政府。同时，为确保国务院授权省级人民政府审批事项规范有序的开展，规定批准变更时，同时报送国务院备案。

　　第三，明确城镇型政区设置标准的制定权限，适应经济社会和城镇化发展的新需要。根据党中央、国务院关于深入推进新型城镇化建设的要求，并考虑到我国各地在人口规模结构、经济社会发展水平等方面情况的差异，《条例》规定市、市辖区的设立标准由国务院民政部门会同国务院其他有关部门拟订，报国务院批准；镇、街道的设立标准由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同本级人民政府其他有关部门拟订，报省、自治区、直辖市人民政府批准，同时报送国务院备案。

　　第四，细化行政区划管理制度，增强行政区划管理实效。针对目前行政区划管理的实际情况，《条例》对行政区划变更的实施周期、行政区域界线的勘定和行政区划图的更新，行政区划代码的确定、行政区划变更的公告、行政区划变更信息的上报和信息系统的建立、行政区划档案管理等分别作出了规定，进一步提升行政区划管理工作的科学化、规范化水平。

　　第五，增强了法律责任条款，在行政区划管理工作中全面依法行政。行政区划管理是重要的政府行为，为落实全面从严治党、全面依法治国和建设法治政府的要求，《条例》要求，上级人民政府应当加强对下级人民政府行政区划管理工作的监督、指导；增加了罚则，对擅自变更行政区划，在行政区划变更过程中弄虚作假，在行政区划管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违反《条例》规定的行为规定了相应的法律责任。

　　我先介绍这些内容，接下来欢迎各位提问，谢谢。

　　 胡凯红：

　　谢谢唐部长，下面开始提问，提问之前请通报自己代表的新闻机构。

　　 中央广电总台央视记者：

　　我们了解到，行政区划在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重要作用，优化行政区划设置也是全面深化改革的一个重要任务。想请您介绍一下《行政区划管理条例》出台的意义是什么？

　　 唐承沛：

　　谢谢您的提问。行政区划事关经济社会发展和生产力空间布局，事关政治安全和民族团结，事关国家治理体系和治理能力现代化。新中国成立伊始，1952年的时候，政务院发布了《关于处理行政区划变更事项的规定》。30多年后，在改革开放初期的1985年，国务院发布了《关于行政区划管理的规定》。又过了30多年，在决胜全面建成小康社会的关键时期，《行政区划管理条例》颁布实施。我大体算了一下，这三个法规中间都恰好相隔了33年。行政区划方面的三部法规正好反映了行政区划法治建设紧扣时代脉搏，与共和国同步前进的风雨历程，出台这个《条例》意义重大。

　　首先，出台《条例》是全面推进依法治国的应有之义。国务院《关于行政区划管理的规定》已经颁布实施33年，关于权限的规定过于笼统和粗略，关于程序的规定不够全面和系统，关于管理制度和法律责任的规定有所缺失，已经难以满足行政区划管理的实际需要。出台《条例》，切实解决行政区划管理中出现的新情况、新问题，是落实全面依法治国方略的具体体现，是建设法治政府的内在需要，是各级政府依法依规加强行政区划管理、优化行政区划设置的必然要求。对于坚持党对行政区划工作的领导，确保行政区划工作在法治轨道上开展具有重要的意义。

　　其次，出台《条例》是更好服务改革发展稳定大局的现实需要。随着经济社会快速发展，行政区划管理工作中面临的改革发展稳定任务越来越重，依法加强行政区划管理在党和国家工作全局中的地位更加重要、作用更加突出。出台《条例》对于在行政区划领域深入落实全面深化改革任务，主动对接国家重大发展战略、有效维护社会稳定具有重要意义。

　　最后，出台《条例》也是开创行政区划工作新局面的内在要求。行政区划管理既包括设置的条件与标准等事前管理的过程，变更的申报、审核、审批包括征求公众等意见这样一些事中的管理过程，也包括实施备案、监督检查、信息公开等事后管理过程。《条例》的出台为实现行政区划全流程管理创造了条件，能够从根本上保障行政区划设置的不断优化和调整的科学合理，不断提升行政区划管理的能力和水平。

　　我就介绍这些。

　　 中国日报记者：

　　请问唐部长，您刚才介绍到要进一步加强党对行政区划工作的领导，能否介绍一下民政部准备如何在具体工作中落实行政区划工作中加强党的领导？

　　 唐承沛：

　　谢谢你的提问。这一次《行政区划管理条例》制定中有一个重要的特点，就是明确了加强党对于行政区划的管理领导。下一步，我们将通过以下举措落实《条例》的这一规定：

　　一方面，健全完善和严格落实行政区划重大事项向党中央报告制度。在严格执行《条例》关于行政区划的重大调整及时向党中央报告的明确法律要求基础上，研究提出其他行政区划重大事项向党中央报告、经党中央研究的具体办法。同时，做好指导地方工作，指导各级地方民政部门进一步健全相关制度，将加强党的领导落实到行政区划调整的方案拟定、论证评估、申报审核、组织实施、宣传舆论等各方面工作中。

　　另一方面，抓好党中央关于行政区划重大决策部署的贯彻落实。围绕贯彻落实党中央重大决策部署，明确责任，调配力量，健全机制。深化调查研究，推动出台并及时完善有利于贯彻落实党中央重大决策部署的配套政策制度。落实党中央决策部署，适应经济发展、社会进步、改革开放需要，搞好战略性、前瞻性规划，用规划研究成果指导行政区划政策拟定和行政区划调整。

　　谢谢。

　　 光明日报记者：

　　这次《行政区划管理条例》的制定出台是规范行政区划管理的重要法律依据和遵循，能否介绍一下这次《条例》出台的总体思路？谢谢。

　　 彭高建：

　　很高兴参加今天下午的吹风会。我重点从立法的角度来回答您这个问题。应该说，《条例》在总体思路上的把握主要是以下几点：

　　一是维护行政区划管理的权威性。行政区划是国家治理结构体系中的重要组成部分，事关国家整体利益和治理安全。因此，行政区划管理不是一般的行政管理行为，而是以国家名义实施的行为，体现着国家的统一性和整体性，具有全局性和政治性强的特点。我们在制定《条例》的过程中，充分考虑树立和维护行政区划管理的权威性，坚持科学、规范、稳妥、有序的原则，体现行政区划变更审批的法定性、权威性、严肃性，维护国家结构体系的稳定。

　　二是着眼解决突出问题。我们在充分总结建国近70年来，特别是国务院《关于行政区划管理的规定》实施30多年来的行政区划管理经验的基础上，针对工作中存在的重点、难点问题，有针对性地进行制度设计，使行政区划管理充分对接区域协同发展、新型城镇化建设等国家重大发展战略，并解决好实践中行政区划管理的规范性不强、审批后落实不力等问题。比如，针对行政区划规范管理的手段和载体不足的问题，《条例》分别对行政区划图的编制、行政区划代码的管理、行政区划的信息公开、建立国家行政区划管理信息系统等都作出了具体规定。又比如，针对部分行政区划变更追责不力的问题，《条例》明确了县级以上人民政府的审核责任，建立了监督检查制度，设置了责任追究的条款。

　　三是适度简政放权，坚持放管结合。行政区划是确定地方政府治理空间的法定依据，行政区划变更的过程，也是中央和地方治权配置的过程。《条例》在充分维护中央权威的同时，注意发挥地方的主动性、积极性。结合深化行政体制改革的要求，从适度放权和激发活力的角度考虑，通过优化配置行政区划的变更审批权，将县、不设区的市、市辖区政府驻地迁移的审批权授权给了省级人民政府，这充分体现了简政放权的要求。同时，《条例》对信息报送和备案制度也作了规定，在下放权限的同时加强管理，实现了放管结合。

　　我就说这些。

　　 中新社记者：

　　我有两个问题。第一，我们总觉得行政区划离我们有些遥远，行政区划调整又有些神秘，能否介绍一下近些年行政区划工作的情况？第二，近期全国地名普查基本完成全面验收，进入成果入库收尾阶段，能否介绍一下这次普查的相关情况？

　　 柳拯：

　　我愿意来回答这位记者朋友的问题。其实，行政区划离大家既不遥远，更说不上神秘。我们大家在成长、求学、工作过程中都要填许多表格，表格中每个人需要填写的籍贯，就是行政区划；我们每个人都有一个身份证，经常都要在外出办事时提供我们的身份证号码，实际上身份证号码的前6位就是行政区划的代码，从这短短的6个数字，就能够知道你来自哪个省、自治区或直辖市，来自哪个市州以及来自哪个县市区旗。我们常常说，要“记得住乡愁”，乡愁其实就是一个又一个非常具体的行政区划单元。因此，行政区划其实和每一个人都息息相关。以上是从个人的角度来说。

　　从国家治理角度来看，行政区划实际构成了整个国家治理的基础框架，我们常常讲的经济、政治、文化、社会、生态文明五大建设，这些都是在一定的行政区域范围内开展的，没有离开行政区域的建设和发展。正是因为行政区划在国家治理中有这样的基础性地位和作用，宪法第30条专门规定了我国行政区域划分的体系结构，随着国家发展阶段、发展水平的不断变化，在保持行政区划总体稳定的基础上，要根据新发展理念、新发展要求、新发展方向对局部的一些行政区划进行适当的调整，这就是我们讲的优化行政区划设置。

　　党的十八大以来，根据党中央、国务院关于稳妥有序优化行政区划设置的决策部署，我们重点推进了两个方面的工作：一是健全完善了相关的政策制度。以制定出台《条例》为核心，逐步健全完善了申报审核、专家论证、征求社会公众意见、信息发布以及实施效果评估等制度，这些政策制度为《条例》的制定打下了坚实的基础。二是根据实际需要进行行政区划调整。从2013年到2017年，在各地深入研究论证、逐级上报基础上，经民政部审核并报国务院批准138件县级以上的行政区划调整事项。通过这些调整，取得了三方面的成效：

　　第一，服务了国家重大战略实施。比如，通过调整北京、天津、河北部分地方行政区划，为京津冀协同发展和北京非首都功能的疏解提供了城镇载体和支撑。比如通过优化上海、南京、重庆等长江沿线城市行政区划设置，为长江经济带发展战略的实施提供了相应的支持。还有这些年我们通过设置黑龙江抚远、新疆霍尔果斯、云南腾冲等县级市，进一步促进了沿边沿海地区经济社会发展，深化了我国对外开放格局，服务了“一带一路”建设。

　　第二，促进了新型城镇化建设。在这个方面，我们做了两件事：一是通过优化直辖市、计划单列市、省会城市、区域性中心城市和重要节点城市的市辖区规模和结构，促进了资源优化配置，进一步强化了这些城市的辐射带动作用。从2013年到2017年，全国总共有82个设区市优化了市辖区规模结构。二是以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市。通过撤县设市、撤地设市等方式，以中西部地区为重点，增设了一批中小城市，促进了产业项目和公共资源向这些中小城市集聚，进一步增强了这些中小城市吸纳农业转移人口的能力。从2013年到2017年，我们共设置了9个地级市，包括西藏5个地级市、新疆2个地级市、青海1个地级市、海南1个地级市，还有22个县级市。通过这些调整，为区域协调发展和新型城镇化建设提供了行政区划方面的支持。

　　第三，配合了行政管理体制改革。比如上海市合并了闸北区和静安区，广州市合并了黄埔区和萝岗区，通过部分行政区划建制的撤并，发挥了行政区划设置在精简行政机构、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的积极作用。

　　第二个问题，关于全国地名普查。根据国务院部署，2014年1月份开始正式开展第二次全国地名普查，从2014年到现在，4年来全国各级地名普查机构根据习近平总书记关于地名工作重要讲话精神和李克强总理关于地名普查的指示要求，精心组织、扎实推进，到目前已基本完成地名普查任务，主要取得五个方面成效。

　　一是查清了全国地名的基本情况。通过普查，我们共采集地名约1300多万条，修测标绘标准地名图2.4万多幅，比较全面的掌握了各类地名信息。二是推进了地名标准化建设。这些年在地名普查过程中，我们对一些不规范地名，如“大、洋、怪、重”等不规范地名进行了标准化处理，共清理整治不规范地名7.9万多条，进一步净化了地名环境。三是健全了城乡地名标志。我们在地名普查过程中，边普查、边缺遗补漏、边增设地名标志，共增设地名标志68万多块，进一步完善了地名标志体系。四是提高了地名信息化水平。这些年来，通过全国地名普查机构的努力，建立了国家省市县四级地名信息库，同时开发了地名管理服务平台，显著提升了地名信息化管理服务能力。五是推进了地名普查成果转化应用。这些年来根据普查的结果，边普查边成果转化，组织编纂了标准地名图、地名录、地名典、地名志等工具书，同时进一步加强了地名文化遗产保护工作。下一步，我们将抓紧完成地名普查收尾工作，进一步搞好地名普查总结表彰，进一步深化地名普查成果转化应用，进一步切实加强和规范地名管理工作，切实提高地名管理和公共服务水平。

　　我就简单介绍这些。

　　 中央广播电视总台央广记者：

　　《行政区划管理条例》的出台对于加强行政区划管理和优化行政区划设置是非常重要，我想问一下，民政部对于行政区划方面的工作下一步有什么打算？还有最近网上流传一个大家非常关注的问题，深圳有可能会升格为直辖市，对于这个问题能不能有详细的介绍？

　　 唐承沛：

　　感谢这位朋友的提问。《行政区划管理条例》的出台是行政区划管理一个重要的里程碑。《条例》的出台是一个契机，是一个基础，下一步还有很多工作要做。从民政部来说，下一步我们还要做好三方面工作：

　　一是在行政区划管理工作中进一步加强党的领导。《条例》明确要求行政区划管理工作应当加强党的领导，行政区划的重大调整应当及时报告党中央，下一步我们要进一步建立健全行政区划重大事项向党中央报告的制度，包括刚才讲到的指导地方民政部门协助党委政府进一步贯彻落实好《中国共产党地方委员会工作条例》关于党的全委会研究讨论行政区划调整的有关规定，从而全面加强党对行政区划工作的领导。

　　二是进一步提升行政区划工作服务大局的能力。刚才讲到行政区划工作是党领导人民依据宪法法律、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，就是说行政区划工作要放到党和国家的全局当中去考量。我们将按照《条例》的要求，把贯彻落实党中央重大决策部署放在行政区划工作的首位，作为衡量工作成效的首要标准，以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，加强行政区划顶层规划和战略研究，进一步提升行政区划设置的规范性、科学性、有效性，更好的发挥行政区划服务大局的积极作用。

　　三是切实抓好《条例》贯彻落实。我们将把落实好《条例》确立的各项管理制度作为下一步工作重点，一方面，抓好《条例》配套制度建设，全面梳理现行政策制度和做法，加强行政区划管理政策制度立改废工作。比如要研究制定条例实施办法、行政区划档案管理办法，这个非常重要，过去曾经一段时间，我们的档案管理不规范，很多资料缺失，中间的一些变化都不清楚，实际上现在的很多行政区划建制延续了很多年，有的甚至上百年、上千年，行政区划的历史脉络、文化传承都需要档案进行说明，这是很重要的一件事。此外，还包括省级政府审批行政区划变更事项备案和信息报送制度，行政区划变更实施情况报告制度，行政区划代码管理等管理制度，都要研究制定。另一方面，要加强培训，特别是各级民政部门从事行政区划管理的同志，要学好、用好、落实好《条例》，全面提升行政区划管理的法治化和规范化水平。

　　关于刚才您提到的深圳直辖市这个问题，深圳市新闻办9月25日作过回应：此传闻毫无事实根据，纯属个别网友的猜测。

　　 经济日报记者：

　　我们注意到近年来国务院似乎加快了撤县设市的审批节奏，也有媒体报道统计，今年以来国务院批准撤县设市的地区可能有10多个，我们也听到一些声音，担心未来撤县设市会不会一哄而上，想听民政部介绍一下这方面的情况？

　　 柳拯：

　　感谢这位记者朋友的提问。你的问题各个方面比较关注。我想你的问题可以分为两个方面：一是为什么要开展撤县改市工作，二是是否会出现撤县改市一哄而上的情况。从这两个方面回答你的问题。

　　关于问题的第一个方面。撤县改市是城镇型政区行政区划调整的一个类型。城镇化是国家现代化的必由之路，在保持经济健康发展，加快产业结构转型升级、解决“三农”问题、支撑区域协调发展和促进社会进步等方面具有重要作用。为了解决我们国家中小城市数量少，分布不均衡，发展质量和发展水平不高等突出问题，形成“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，十八届三中全会做出了“符合条件的县可以有序改市”的决策部署。2014年《国家新型城镇化规划》又把发展中小城市作为优化城镇结构的主攻方向。“十三五”规划进一步明确：以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市，并将培育新生中小城市作为“十三五”新型城镇化重大工程。撤县设市正是落实党中央、国务院这一系列决策部署的具体举措，这是第一个方面。

　　关于问题的第二个方面。即是否会出现一哄而上的情况。对这个问题中央也比较关注，要求推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，我想这个要求既是对城镇化工作的总体要求，也是我们在撤县设市过程中应该遵循的基本原则，为了积极、稳妥、扎实的做好撤县改市工作，防止一哄而上，我们采取了三个方面的措施。

　　一是明确要求、严格规范。这些年来，按照党中央国务院要求，进一步更新了设立县级市的条件，明确了申报审核程序，通过这些条件和程序的明确和更新，确保撤县改市的地方真正符合新型城镇化的需要，确保各地申请撤县改市工作能够规范有序的开展。

　　二是专家论证、效果评估。我们将撤县改市工作作为行政区划调整专家论证的一个重点，把专家论证意见作为审核撤县改市的一个重要依据，同时我们还推动建立了行政区划调整效果评估工作机制，把调整后的实际效果作为后续审核撤县改市工作的一个重要参考。

　　三是区域协调、统筹推进。除了对每一个申报地方进行详细审核之外，我们还注重从总体上把握撤县改市的区域布局，俗话讲得好，“画好棋盘再落子”，也就是说从总体上把握好撤县设市的幅度、力度和速度。此外，我们还建立了征求社会公众等意见的制度，把社会公众意见作为我们审核撤县改市的重要考量。

　　下一步我们将继续按照从严掌握、成熟一个、办理一个的原则，把握好撤县改市申报审核的节奏，切实避免出现一哄而上的情况。

　　我就介绍这些，谢谢。

　　 胡凯红：

　　如果大家没有提问，今天吹风会到此结束。谢谢三位发布人，谢谢各位记者朋友。