浅谈立法后评估制度

      随着具有中国特色的社会主义法律体系的建成和完善，我国立法工作的重点开始由过去的“数量型立法”逐步转变到“质量型立法”上来。提高立法质量，意味着除了立法时应注重民主立法、科学立法外，还必须关注法律实施后的评估工作，以此来确证法律自身的价值。

立法后评估，是指法律施行一段时间后，采用多种方式进行调查研究，对法律的实施绩效进行分析评价，对法律中所设计的制度进行评判，并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。立法后评估作为一项制度安排,是由国务院在行政法规立法工作中率先做出的。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，其中第17条规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”

结合城建立法工作，市政府近年来在城市基础设施建设上投入大量财力、物力，使城市基础设施的建设水平得到了很大提高。但是，随着城市基础设施市场化的推进，建、管分离和多种所有制的市场主体逐步形成，如何做好城市基础设施建成后的移交接管工作，已成为当前亟待解决的突出问题。为此，我们选取了2011年《天津市城市基础设施移交接管管理办法》(市政府第38号令)进行立法后评估工作。

一、立法后评估制度体系构想

（一）立法后评估主体

立法后评估主体，是指承担立法后评估过程中，组织和承担立法后评估工作的单位和个人。我国目前的立法后评估主体主要有以下几种类型：一是国家或政府主导型，即由立法部门或者立法和执法部门共同承担，如各级人大、政府法制部门进行的立法后评估；二是社会主导型，即由国家根据社会公众的建议启动立法后评估，并由社会公众积极参与的模式；三是国家与社会联动型，即由政府牵头，广泛引入社会力量参与进行评估的模式。此次对《天津市城市基础设施移交接管管理办法》的立法后评估采取了第一种方式，由我处牵头组织了市建交委、市市容园林委、市市政公路局、市水务局等城市基础设施移交接管的相关部门进行评估。

（二）立法后评估标准

任何评估活动都应当预先确定一个基本的评估标准，然后方可实施具体评估。

国外关于立法后评估的标准或指标的设计，通常会采用发布相关手册的方式予以明确。如，英国国家审计署发布的《绩效审计手册》提出“3Es”标准，即经济性（Economy）、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)标准。荷兰司法部发布的《荷兰法律草案可管理性和可执行性检测方法手册》将立法后评估的重点确定为立法对经济和企业的影响、环境效应和法律的遵守情况。日本的评估指标的设置虽然会根据评估主体的不同以及评估对象、目的、意义等的不同有所差别，但基本围绕“法律政府的必要性、有效性、效率性以及实施状况”来设计。就整体趋势而言，评估指标越细化，可操作性就越强。

我国的立法后评估标准不一而同。《重庆市政府规章立法后评估办法》明确政府规章立法后评估标准包括：合法性标准、合理性标准、协调性标准、执行性标准、实效性标准和规范性标准。《厦门市规章立法后评估办法》将立法后评估的标准确定为合法性标准、合理性标准、科学性标准、协调性标准、规范性标准、操作性标准和实效性标准共七个方面。在实践中，国务院进行行政立法后评估的评估标准是：立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强、立法的实施效果好不好。综合上述标准，我们认为立法后评估从整体上可分为三项标准：合理性、可操作性和实效性。此次立法后评估活动也是紧紧围绕上述内容，从多个角度考察《天津市城市基础设施移交接管管理办法》的合理性、可操作性和实效性等。

作为地方规章的立法后评估，其合理性考察必须符合行政法中的一项重要原则—比例原则，即行政权只能在必要的限度内行使，使人民的权利尽可能遭受最小的侵害。良好的法律不仅要有正当的立法目的，而且该立法确定的具体制度和措施应当与目的成比例。反之，不当的措施不但不利于目的实现，反而将有碍于法治的初衷。由此，我们认为政府规章立法后评估的合理性考察应当包括：规章的措施与目的之间是否得当；规章的内容设置是否合理，其具体制度设计是否是实现行政目的所必要的，有无给相对人造成不当的侵害；行政裁量权的幅度与范围是否适当；法律责任的设置是否妥当等方面的内容。

地方规章的操作性决定于规章条文能不能在实践中解决具体的问题。考察操作性时，首先要注意地方规章设计的制度本身必须与当前的社会发展水平相当，过分超前或落后的制度规范会大大降低操作性。其次，操作性往往与地方规章的权力配置和责任机制有关。权力配置明确，责任清晰，操作性则强。否则，职能部门之间相互推诿的现象会大量出现，规章本身的操作性将大打折扣。

  实效性标准是指各项规定能否解决实际问题，是否能够实现预期的立法目的，实施后是否能得到普遍遵守与执行，对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响以及公众的反映如何。这其中尤推成本收益分析制度，即政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。本次立法后评估也特别结合成本收益分析制度，注意调查研究《办法》实施后是否有利于建设单位节省成本、养护管理单位是否节省相关养护经费、《办法》实施后的经济效益和社会效益如何等问题。

一些法律工作者坚持立法后评估首先应当考察评估对象的合法性，即内容是否符合法律的授权和上位法的规定。但我们认为，这项工作是制定法律文件的过程中进行立法审核的核心内容，而不应作为立法后评估的内容。

（三）立法后评估方法

立法评估后方法是指评估主体在对选取的法律法规以及规章进行立法后评估时所采用的方式和方法。

在国外成本收益分析以及风险评估是立法评估最为常用的方法。例如，英国的《规制影响评估指南》提出成本与收益为基本的规章评估方法，它建议成本与收益的评估应尽可能用量化货币进行。这些运用经济学原理来分析规章的方法，已经成为法律评估中的一种重要方法。我国的立法后评估实践强调的是实地调研、问卷调查、走访座谈等评估方式的运用。我们认为，应当根据评估目的采取多种方法相结合的方式。在此次立法后评估中，在形式上采取了问卷调查的方式，并注重从成本收益分析法、语义分析法、比较分析法等多角度进行问题设计，以期全面了解法律实施的效果。

二、《天津市城市基础设施移交接管管理办法》立法后评估

（一）立法实施效果基本评价

        1、为我市城市基础设施顺利移交、有效管理提供了制度保障，使我市移交接管工作从根本上得到改善

首先，《办法》明确了移交和接收双方的权利义务、设施移交的时间节点、程序，界定了移交前后的设施维护责任，避免了因为相互推诿扯皮造成设施长期无人管理现象的发生。

其次，《办法》施行前基础设施移交接管工作没有统一规范的标准要求，养护管理单位的专业性要求缺少常规的反应途径，建设单位和养护管理单位在建设过程中缺少相互沟通环节，导致工程竣工后无法顺利移交。《办法》出台后，养护管理部门介入到建设工程活动之中，能够及时发现工程建设中存在的不足，对于容易产生影响后期养护管理工作的问题提出意见并监督改正，改善了建设期的工程质量问题，有效地解决了建设和养护环节的“脱节”问题，促使工程的顺利移交。

2、《办法》实施后设施的顺利移交使得建、管双方节省了大量的建设、养护成本

《办法》施行后，养护管理单位依据相关规定在项目移交前就可介入审查，能够及时发现工程建设中不符合养护管理标准的问题，避免设施建成后再返工或者补建，能够节省建设成本，保证设施的顺利移交。同样，建设单位认真听取养管单位在建设过程中提出的意见、建议并予以落实，无疑能够大大节省后期养护管理经费。以路灯设施建设为例，建设项目移交前参与审查可大大提高路灯网络布局和单项方案的合理性，提高对选用设施的质量要求，为日后运行维护工作节省大量经费。再如，2012年底，河东区市政局根据《办法》的相关规定在对六经路项目接管审查时，发现工程存在人行道花砖缺失以及与其他市政道路相交路口接茬不平顺的问题，告知相关建设单位后，建设单位及时进行了整改，消除了后期养护管理中的再次维修处理工作，有效减少后期养护成本的投入。同时，设施的完好，也保障了出行的安全顺畅，提升了公众满意度，不仅取得了巨大的经济效益，而且也获得了巨大的社会效益。

《办法》实施以来，各部门、各单位都对其给予较高评价，认为《办法》抓住了当前设施移交管理的主要矛盾，解决问题的针对性、可操作性都很强，是一部高质量、实用的政府规章，一定程度上解决了困扰建设、养管双方的设施移交接管难题，对移交接管的各个工作环节直至争议的解决都做了详尽、系统的规范，促使我市城市基础设施的移交接管工作从根本上得到改善。

（二）立法具体制度评估

1、《办法》中规定的养护管理单位提前介入的工作机制确立情况

《办法》中第七条至十一条明确规定在建设项目前期建设单位与养护管理单位应当相互配合，养护管理单位应当采取提前介入的方式参与建设工程中，以保证后期养护管理工作的顺利进行。目前，相关部门依据《办法》规定在市政道路、桥梁等建设项目中已经建立起养护管理单位提前介入的工作机制，且运行效果良好。《办法》出台后，各部门结合自身工作特点出台了一系列细则，落实了相关人员岗位和操作流程，使得提前介入工作机制能够得以尽快落实。

2、《办法》中规定的设施移交接管过程规范操作情况

《办法》第十二条至第十五条明确规定了建设项目竣工后办理移交接管手续时应当达到的要求、需要提交的资料、资料审查的时限以及签订接管协议书等内容。通过对各个环节的明确规定，规范了移交接管行为，为移交接管工作的正常有序进行提供了立法保障。在此次立法调研中，各部门反映《办法》中相关条款的规定使得整个设施移交过程全程有法可依，操作规范化，标准化。

3、《办法》确立的争议协调机制和责任追究方式的贯彻实施情况

《办法》第十八、十九条明确规定了建设单位和养护管理单位在城市基础设施建设和移交接管过程中发生争议时的协调解决机制以及相关责任追究方式。《办法》实施以来，市建交委积极组织开展城市基础设施移交接管争议的协调工作，截至今年5月已经组织完成2209项市政基础设施建设项目和1965万平方米绿化项目的养管移交工作，有力地保证了城市基础设施移交接管工作的顺利进行。

（三）《办法》实施后实践中仍存在的问题

《办法》实施以来，虽然全市城市基础设施移交接管工作逐步规范，取得了良好的成效，但是各个部门在《办法》的实施效果上仍然存在一定差异，在不同区县、不同项目中《办法》的落实情况还不尽相同，究其原因主要有以下几方面：一是养管经费的不能落实，在一定程度上影响了《办法》的实施；二是各部门、各单位移交接管的相关标准不同，应当结合实际制定出相应的标准；三是在工程建设领域某些固有存在的问题影响了实施效果，例如由于建设工程施工许可证下发周期较长，建设单位未取得施工许可证便开始施工，致使应当提交的养管备案材料不全，影响了养管单位后期对工程施工的全程参与等。

《办法》实施后，各个相关单位立即组织本部门、本系统的组成部门结合自身工作特点进一步制定了相关细则，以保证本部门工作与《办法》的衔接。此外，我们在调研过程中深感，要确保《办法》的全面落实到位，还应当加大指导和监督检查力度。各级人民政府也应当对城市基础设施移交接管工作予以高度重视，对工程建设领域某些长期存在的固有问题加大解决力度，在人、财、物等方面切实保证《办法》的落实到位。

立法后评估的直接目的是通过对法律实施效果的评价，总结经验，发现问题，为法律的进一步完善提供科学的实践依据和评估信息。从更深层次看，立法后评估是为了提高立法质量，更大限度地推进我国的法治化进程。近年来，国内部分省市在立法后评估方面也取得一定的成绩，对于提高地方立法质量起到了较大作用。但是，这些成功的经验和做法并没有形成一种制度，从而使得立法后评估始终处于一种摸索阶段，没有形成统一的做法。这对这种现状，我们还是应当研究和借鉴一些发达地区的经验和做法，如规范评估程序和方法、建立专门的评估机构、探索立法评估简易程序、加强对立法评估三大模块（立法前、中、后评估）的研究等，并最终形成一套科学的立法评估制度。