环渤海地区大气污染联防联控制度研究

当前我国大气污染形势严峻，在传统煤烟型污染尚未得到全面控制的情况下，以臭氧、细颗粒物和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出，区域内城市之间的大气污染相互传输、相互影响问题日渐严重，区域内空气重污染天气大范围同时出现的频率增多，严重制约了社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。如何针对大气污染问题协调各地区间的合作，建立区域大气污染联防联控制度，已经成为亟待解决的问题。

一、建立环渤海地区大气污染联防联控制度的必要性

为解决我国日益严重的大气污染问题，国务院办公厅于2010年5月下发了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》（国办发[2010]33号），要求重点区域开展大气污染联防联控工作。国务院总理李克强在2011年12月召开的第七次全国环境保护大会上强调要加大空气污染治理力度，切实解决影响环境发展、损坏群众健康的环境问题，防治大气污染要实行脱硫脱硝并举、多种污染物综合控制，并健全重点区域大气污染联防联控机制，明显减少酸雨、灰霾和光化学烟雾现象。为贯彻落实第七次环境保护大会和2012年全国环境保护工作会议精神，加快推进我国大气污染治理，切实保障人民群众身体健康，2012年2月国家出台新的《环境空气质量标准》，要求京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市于2012年率先实施。

二、天津市大气污染防治取得的成效

天津市委、市政府高度重视大气污染防治工作，“十一五”期间组织实施蓝天工程，每年发布蓝天工程实施方案，明确年度目标和任务，对影响我市环境空气质量的主要污染因素开展综合治理，包括：开展煤烟型污染治理，实施了燃煤设施改燃清洁能源和拆除并网工程，有效控制燃煤产生的低空面源污染；对电力和非电力行业深入开展脱硫除尘改造和治理，减少二氧化硫和烟尘排放总量；开展道路烟尘治理，每年组织相关政府职能部门对施工工地、道路运输洒漏和拆迁工地的扬尘污染统一执法检查；控制机动车尾气污染，开展了黄标车治理和老旧公交车淘汰等，推进油气回收治理，控制挥发性有机物污染。

在制度层面，天津市先后出台了《天津市环境保护条例》、《天津市大气污染防治条例》、《天津市节约能源条例》、《天津市建筑节约能源条例》、《天津市建设工程文明施工管理规定》、《天津市机动车排气污染防治管理办法》、《天津市公共机构节能办法》、《天津市公共场所室内空气质量管理规定》、《天津市清新空气行动计划》等地方性法规、政府规章和规范性文件，颁布了《天津市锅炉大气污染物排放标准》、《天津市恶臭污染物排放标准》等相关标准，为我市大气污染防治、实施蓝天工程提供了有力的保障和支持。

通过立法和污染综合治理，天津市“十一五”期间环境空气质量达到或好于二级良好水平的天数一直保持在305天以上，占全年总监测天数的比例保持在83.6%以上，较“十五”末提高了2个百分点。二氧化硫排放总量由2005年的26.5万吨下降到2010年的23.52万吨，削减了2.98万吨（下降了11.25%），顺利完成国家下达的主要污染物减排计划。

天津市在大气污染防治方面虽然取得了一定的成绩，但是作为环渤海地区的组成部分，这种单兵作战的模式难以从根本上真正解决日益严重的大气污染问题，只有根据环渤海地区的特点，建立起相应的联动机制，才能真正达到本地区大气污染防治目标。

三、环渤海地区大气污染的类型特点及治理面临的问题

（一）环渤海地区大气污染的类型特点

我国大气污染物排放量巨大，环渤海、长三角、珠三角地区等重点区域更是我国污染物排放高度集中的区域，大气环境问题日益突出，每年出现灰霾污染的天数高达100天以上，个别城市甚至超过200天。严重的大气污染已经成为制约区域社会经济发展的瓶颈。

与长三角、珠三角地区大气污染情况不同，环渤海地区大气污染情况受到冬季采暖因素影响，非采暖期时可吸入颗粒物为首要污染物，而冬季采暖期二氧化硫、可吸入颗粒物则交替成为首要污染物。2010年环渤海相关省市环境质量状况公报数据显示，本地区各省市空气质量大部分达到国家《环境空气质量标准》（GB3095-1996）二级标准。而新的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）发布后，环渤海地区各省市的空气质量均无法达标。目前，环渤海地区的煤烟型污染尚未得到全面控制，而随着重化工业迅速崛起、机动车保有量快速攀升，大气污染又逐渐向煤烟型与光化学混合型的大气复合污染转变。

（二）环渤海地区大气污染防治所面临的问题

1、大气环境污染防治任务日益艰巨

  “十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，各地区均处于社会经济发展重要阶段，工业化、城镇化将持续快速发展。按照目前的污染控制力度，二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物的排放量将大幅增加，为改善环境空气质量，需要在消化巨大新增量的基础上，进一步削减污染物排放总量，大气污染防治任务十分艰巨。

此外，随着城市规模的不断扩张，并且受大气环流及大气化学的双重作用，城市间区域性的大气污染相互影响显著，相邻城市间的污染传输影响极为突出。环渤海区域部分城市的各项主要大气污染物浓度受外来源的贡献率达12-40%，区域内城市大气污染累积过程呈现明显的同步性，重污染天气一般在一天内先后出现。

2、大气环境管理模式滞后

按照我国现行的管理体系和法规，地方政府对当地环境质量负责，采取的措施以改善当地环境质量为目标，各个城市“各自为战”。这种环境管理方式，明显已无法解决现有的区域性大气环境问题。

3、污染控制对象单一，环境基础和能力建设工作薄弱

长期以来，国家大气污染防控的重点主要集中在对二氧化硫和工业烟、粉尘的控制方面，针对PM _2.5 和臭氧等影响较大的氮氧化物和挥发性有机物的控制非常薄弱，对工业大点源控制得较好，而对扬尘等面源污染和移动源污染的控制重视不够。加之，环境空气质量监测指标不全，全国大多数城市没有开展臭氧和PM _2.5 的监测，数据质量控制薄弱，无法全面反映当前大气污染状况。挥发性有机物、扬尘等未纳入环境统计管理体系，底数不清，难以满足环境管理的需要，亟待提高相关领域的环境监测和监管能力。

四、环渤海地区大气污染联防联控制度初步设计

针对现今大气环境污染的区域性特点，必须转变观念、统一思想，从“各自为战”的老模式向“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的新方向转换，建立重点区域城市之间的大气污染防治联动机制。在这方面，长江三角洲、珠江三角洲等地区已经积累了较为成熟的经验，环渤海地区可以结合自身特点和管理需要予以借鉴。

珠江三角洲地区在区域大气污染防治联防联控工作方面建立了较为完善的法律框架体系，其中包括：修订《广东省机动车排气污染防治条例》，制定《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》、《珠江三角洲清洁空气行动计划》、《粤港政府改善珠三角空气质素合作框架》等文件。长江三角洲地区也签署了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》。借鉴这些做法，为了协调环渤海区域各地方的行动部署，也可以就本区域内大气污染治理的重点难点问题制定相应的法律文件，明确区域联防联控制度要求，形成环渤海地区大气污染防治的法律框架体系。

在具体制度设计方面，既要考虑区域联防联控的共性问题，同时也要注意本区域内的个性情况。例如，环渤海地区煤烟型大气污染较为严重，应当注意对燃煤燃油企业污染的控制；加强大气监测水平，以改变环境数据缺失、力量薄弱的现状。具体内容可以包括以下几个方面：

（一）在区域合作保障机制方面，建立环渤海地区大气污染防治联席会议制度。联席会议职能主要包括，定期研究区域大气污染防治规划和其他重大事项，审议、决定合作的重要计划和文件，设立联席会议办公室负责联席会议决定的落实，推进合作协议的具体实施。

（二）建立大气质量区域联合监测和联合预报机制。由各省市负责所辖区内的监测、布点，建立空气质量环境信息平台，互通监测信息，联合发布区域空气环境质量状况，并对重污染天气共同协调防御。

（三）建立区域信息共享与发布制度。按照区域大气环境管理要求，依托空气质量环境信息平台，将本区域内重点源大气污染排放、重点建设项目、机动车环保标志等信息及时予以发布，建立区域环境信息共享机制，促进区域内各省市之间的环境信息交流。本地区内的重点企业应当公开污染物排放状况、治理设施运行情况等环境信息。

（四）创新区域大气污染防治经济制度。

  1、推行排污许可证制度及排污权交易制度。对于区域内的重点污染企业的治理应当建立排污许可证制度。企业所申领的排污许可证应当明确允许排放污染物的名称、种类、数量、排放方式、治理措施及监测要求，作为环境执法的依据。未取得排污许可证的企业，不得排放污染物。

其次，为建立市场化的污染减排机制，提高环境资源配置效率，政府应当加大排污权交易制度的建立，设计出一套有针对性、高效、系统、低成本的大气污染排污交易体系。近年来，天津市委、市政府高度重视控制温室气体排放和碳排放交易工作。2013年颁布了《天津市碳排放权交易管理暂行办法》（津政办发〔2013〕112号），建立碳排放总量控制制度和总量控制下的碳排放权交易制度，提出设立总量目标和分配配额、建立登记注册和监测报告核证体系、强化市场监管等若干重点任务，明确了部门分工，规划了工作实施步骤，制订了较为完善的保障措施。

2、完善财税补贴激励机制。加大财政支持力度淘汰落后产能，实行老旧汽车报废更新补贴机制，对符合下一阶段标准车用燃油的企业在消费税政策上予以优惠等。

（五）对污染行业企业进行综合治理。禁止或限制区域内新建燃煤燃油电厂，原有燃煤燃油电厂等污染单位应当按照国家规定采取脱硫、固硫、除尘、脱氮或者低氮燃烧技术减少污染排放。推行机动车环保检验制度，通过机动车排放量跨区域的相互认可减少机动车排放污染。对于汽车制造、汽车维修、石化、印刷、电子等行业的随意排放挥发性有机物进行治理。建立完善环境污染损害赔偿机制，加大污染环境的成本代价。

（六）建立区域大气污染防治公众参与制度。在区域联防联控制度中，应当强调任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的行为进行检举。设立奖励机制，鼓励引导社会公众协助开展区域内大气污染防治的监督管理工作。

（七）建立生活污染防治制度。居民生活污染对大气治理的负面作用是不容忽视的。在区域联防联控制度中应当对这类污染行为加以规范。例如，控制建设施工过程中的扬尘，禁止露天烧烤或焚烧沥青、油毡、橡胶等物质产生有毒有害气体，城市新建饮食服务场所应当使用清洁能源，已建饮食服务场所排放的油烟、烟尘不得超过相关标准等。

（八）建立环渤海地区大气污染防治联合执法监督机制。联合检查区域内大气污染防治规划实施情况，加强区域执法监督管理，确定并公布区域内重点企业名单，开展区域联合执法检查，定期开展重点行业、企业大气污染专项检查。定期通报区域内大气污染防治规划的实施进展、环境空气质量、重大建设项目进展等情况，协调解决跨区域重大污染事项。

（九）建立区域大气污染预警应急机制。在区域大气污染应急联动方面，应当建立区域间应急联动快速反应协调机制，制定相应的应急预案，落实应急预警发布、应急措施启动和应急响应工作程序及责任机制。

五、关于建立区域大气污染联防联控制度的两点思考

（一）增强区域联动意识。相邻地区间大气污染日益显著的相互影响，是随着我国经济社会快速发展所带来的新问题、新挑战。从根本上解决大气污染问题，使人们呼吸到清洁的空气，是保持社会可持续发展的一项重要任务。在目前国家层面尚未出台相应的法律法规对区域联防联控制度加以规范的前提下，环渤海地区各省市应当加强相互之间的及时沟通和协调，增强区域联动意识，充分认识到各自为战进行治理难以从根本上解决问题，只有各省市、各相关部门在立法上增强协同性，在执法上增强协作性，树立整体意识和大局意识，才能彻底改变本区域目前存在的空气质量问题，从而使区域经济发展更具有可持续性。

（二）做好经济建设与大气污染治理的平衡发展。目前环渤海区域各省市均处于经济发展关键阶段，如何在抓好经济建设的同时，做好大气污染防治工作是个值得深思的问题。从区域竞争力长远目标和可持续发展要求出发，积极推进区域一体化发展进程，明确区域整体发展目标和各区域的发展定位，选择合理的参照指标确定区域间的利益补偿机制，建立区域环境保护基金，鼓励发展循环经济、低碳经济，推动清洁生产，发展清洁能源。

控制环渤海地区的区域性大气复合污染问题是一项长期、艰巨的任务，需要区域内城市群之间的统筹协调、齐心协力，探索大气污染联防联控工作机制、体制，切实改善区域环境空气质量，推动环渤海地区经济社会与环境协调发展。

（作者简介：施婷，天津市人民政府法制办公室城建法规处 主任科员）

参考文献：

[1]陈光，论建构环渤海区域立法协调机制的必要性.大连海事大学学报，2006年。

[2]刘洁，万玉秋，沈国成，汪晓勇，中美欧跨区域大气环境监管比较研究及启示.四川环境，2011年。

[3]谷毅博，清洁空气区域联动法律制度研究.2012年.