自贸区与经济特区存4不同：诱饵不再是政策优惠
【封面文章】 从4个经济特区到4个自贸区
《中国经济周刊》 记者 郭芳 王红茹|北京报道
在经历了一场激烈、漫长的争夺之后，广东、天津、福建在这场自贸园区争夺战中脱颖而出—2014年12月12日，李克强总理主持召开国务院常务会议宣布，上述三省份成为第二批自贸区试点。
加上之前的上海，全国形成了4个自贸区试点，布局于长三角、珠三角和环渤海等东部发达地区。
“选择这三个地方已经酝酿很久了。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成告诉《中国经济周刊》。
在国务院常务会议宣布这一决策前的12月5日，中共中央政治局进行了第十九次集体学习，这次学习的主题即为“加快自由贸易区建设”。
给中央政治局上这堂课的讲师是商务部国际贸易经济合作研究院研究员李光辉。李光辉是研究自贸区问题的主要专家，自贸区主要课题《中国自贸区可行性研究》，乃至第二批自贸区津粤闽三地的规划，他都是专家组成员，还担任组长。
“把自贸区问题拿到中央政治局集体学习这是从来没有过的。”李光辉接受《中国经济周刊》采访时说，这意味着推动自贸区建设是中国现阶段最重要的问题之一。“沿边开放在新一轮改革开放中也非常重要，但这么重要也还没拿到政治局学习的程度。”
“中国已经到了高标准加快推进自贸区建设的历史时点了。而且，我们也具备了这个条件”。李光辉说，中国必须跟上全球自由贸易区发展的趋势，形成面向全球自由贸易区网络，才能不失去主动，继而在未来规则制定和世界经济新格局中赢得先机。
自贸区的重要性堪比当年被誉为“改革开放试验田”的经济特区。国家发改委学术委员会秘书长张燕生对《中国经济周刊》说，这是前35年的“改革开放试验田”和今后一段时间内“改革开放试验田”的区别。
那么，与当年的经济特区相比，如今的自贸区有何不同？具体来说，上海、广东、天津、福建凭借什么优势入选自贸区试点？它们先行先试的使命、目标、着力点又是什么？
选择标准不同—
经济特区：对接港澳台，引进外资和技术；
自贸区：南北呼应，重在自我转型和升级
30多年前，改革开放的总设计师邓小平在南海圈出了深圳、珠海和汕头，在东海圈出了厦门，成立了4个经济特区。中国决定在这4个地方实行特殊的政策、进行特别的管理，探索改革开放的道路。这些地方承载着中国改革“试验田”和对外开放“窗口”的国家使命。经济特区的建立，也标志着中国改革开放正式开始。
深圳
汕头
珠海
厦门
从地缘政治的角度，深圳的对面是香港，珠海的对面是澳门，厦门的对面是台湾，汕头是一个例外，它的“对面”是遍布世界各地的海外华人。“当时选择这4个地方作为特区，是希望借力港澳台及海外华人把市场经济引进来。”张燕生接受《中国经济周刊》采访时分析称，“为什么没选上海，也是因为上海不像这4个地方有明确的指向。”
“当时的想法是引进资金和技术，打开一个窗口，推动国内的改革开放。在特定的区域里引进外资，引进海外华侨投资，然后加工、出口，增加我们国家的外汇收入，再用外汇收入引进一些先进的技术和设备，实现国家的工业化。”对外经贸大学副校长林桂军告诉《中国经济周刊》，“一开始的提法比较保守，就是吸引海外华侨进入特区，直至1984年，才正式提出吸引外资。”
当然，当年对深圳、珠海、厦门三地的制度安排，亦是为后来香港、澳门和台湾的回归做准备。
广东
福建
今日自贸区的设立仍然对应着港澳台。在第二批获批的广东、天津、福建三个自贸区试点中，肖金成分析，广东，是改革开放的前沿，毗邻香港和澳门，在这里设立自贸区便于和香港、澳门对接；福建的厦门和平潭毗邻台湾，厦门有经济特区的基础，近两年平潭实验区也在规划和建设，对台的交流合作需要自贸区这样一个平台。
“广东对应着港澳，福建对应着台湾，进一步的扩大开放，或有可能形成一个大范围的经济自由贸易区，包括广东、福建、台湾、香港、澳门在内。” 林桂军说。
天津
与经济特区的布局不同的是，在自贸区的布局中，多了上海和天津。
上海并没有肩负着像福建那样的两岸合作，也没有肩负着像广东那样的粤港澳合作，“但上海依然是中国的龙头，当然要走在中国的最前头。”张燕生说。
在肖金成看来，天津滨海新区作为国务院批准的第二个新区，有天津东疆保税港区这一基础条件；同时，北方也需要一个自贸区来引领经济的发展，尤其是在京津冀协同发展的背景下。
在过去的35年里，天津没有像上海和深圳那样成为一个明星区域，但林桂军认为，天津应该成为明星，因为它的各方面条件都非常优越。他看好天津在现代制造业方面的潜力。“如果我们打造产业升级，发展高端的制造业，天津是一个比较好的板块。”
至此，自贸区的分布覆盖了中国的东南沿海、东部沿海以及北部沿海，形成了南北呼应的格局。
使命不同—
经济特区：“与国际惯例接轨”；
自贸区：新常态下主动应对全球化竞争
四大经济特区是在开放经济发展的初级阶段设立的，当时中国无论是经济总量还是外贸总量在全世界都不算领先。1978年，中国GDP排名世界第十；1980年，中国GDP占全世界1.72%，进出口总额占全球贸易的0.93%。
那是四大经济特区起步的基础。在十一届三中全会精神的指引下，经济特区开始先行先试。
彼时，中国从计划经济体制向市场经济体制转轨，通过四大经济特区，以特事特办的方式突破传统的计划经济体制框架进行改革，来尝试一些与国际相接轨的市场经济体制机制。这是当时经济特区的主要任务。
“当初的经济特区是处于被动吸纳地位的‘与国际惯例接轨’的试验。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育总结说。
此后，中国经济实现了多年高速但粗放的增长。如今，那也成为了中国经济的“旧常态”。
当下的中国早已是世界第一贸易大国，无论是贸易总量还是GDP总量在全世界占比都早已突破10%大关。中国经济也正式宣布进入“新常态”。
在十八大、十八届三中全会和四中全会精神的指引下，自由贸易区也开始先行先试。
张燕生说，自由贸易区所要面对的是“新常态”下进行的新一轮体制创新的先行先试。“新常态”之下，是高水平的开放、高质量的发展和高标准的改革。
梅新育认为，今日的自贸区是中国在全球化经济竞争中主动开展的试验。中国从被动逐渐走向主动。
目标不同—
经济特区：对标港澳台的小经济体模式；
自贸区：对标美日欧的大国经济体模式
上海
据林桂军回忆，在当年经济特区的选择上，上海的崇明岛也曾是候选区域之一，但在最终公布的结果中，崇明岛不在其中。
在中国，经济上真正具有举足轻重影响的仍是上海。
上世纪90年代初，站在黄浦江边的邓小平不无遗憾地表示，设立第一批特区的时候没有考虑上海是一个失误。
“因为不管港澳台也好，海外侨胞也好，引进的市场经济主要是小经济体的市场经济，我们也学到了一个小经济体的开放模式。”张燕生认为，如果把上海列为第一轮改革开放的试点，结果也许会不一样。作为最具有国际化形象的上海，“它对标（即对比标杆找差距）的可能是美日欧，那将是大国经济体模式而非小经济体模式。”
张燕生所指的当年经济特区引进的小经济体模式的一个典型形式即是“三来一补”的贸易形式，来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易。但这种加工贸易形式在后来显现出越来越多的问题，例如，企业主要依靠“出口退税补贴”而非外销利润的获取；企业缺乏自主创新、自主品牌和“本地化”、“国产化”的动力；资源消耗和对环境的破坏严重。
“这一点邓小平在后期已经意识到了。”张燕生说，“这种小经济体模式对过去改革开放带来的一些负面影响，至今仍然解决得不太好。”
30多年后，新一轮更高水平的改革开放从上海自贸试验区开始。
这个时候的背景是，经过前一轮的改革开放，中国已经成为世界上第二大经济体。站在新的历史起点上，中国必须适应经济全球化新形势、推进更高水平的对外开放，加快构建开放型经济新体制，以全方位开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动。
“上海对标的应该是像美国、欧洲这样世界上最开放、最发达的国家，而绝非港澳台，是以更高标准的规范为基础的大国开放模式。”张燕生表示，中国需要的是能应对美国推动的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）的大国开放战略，中国有被边缘化的危险。“中国要想不被边缘化怎么办？只能把TPP所谓的美国的高标准规则，例如，知识产权保护标准、环境标准、劳工标准、服务业的全面开放等等这些美国要边缘化中国的新规则，变成倒逼我们新一轮改革的动力，这是国家层面的战略考虑。”
从国家战略上看，张燕生认为，未来的自贸园区，在制度上、发展程度上以及创新能力上将与美国、日本和欧洲越来越接近，而不是与香港那样的自由港越来越接近。
这意味着将要掀起新一轮的改革运动，“怎么能够把中国的市场经济体制作成像美国一样规范，由要素驱动转向创新驱动，这是上海、天津等自贸园区试点的使命。”张燕生说。
着力点不同—
“经济特区的诱饵是政策优惠，自贸区的诱饵则是消除政策壁垒”
长期以来，减免关税的优惠政策一直是经济特区吸引外资的重要手段。在经济特区之后的各种开发区和高新区，其共同的政策就是给予减免关税的优惠。“譬如，当你是优惠政策为主，很直接。我在区外，过去33%的所得税，一进到区内，就是15%的所得税。”上海市委书记韩正接受媒体采访时说。
究竟是政策的洼地还是改革的高地？这曾经是外界对上海自贸试验区抱有的疑虑。韩正多次在公开场合重申，上海自贸试验区的“核心是制度创新，而不是优惠政策”。
“经济特区是放饵钓鱼，自贸区是开闸放水。”林桂军的比喻很形象，“经济特区的诱饵是政策优惠，自贸区的诱饵则是消除政策壁垒。”
政策壁垒主要有两种，第一是准入放开，第二是国民待遇。“今天我们是对所有的国资、外资、民资，所有的企业都一视同仁，负面清单外，政府都不审批。” 韩正在接受媒体的采访时表示，“这次改革，说到底是革审批的命。”
“但是，不审批以后，政府职能怎么转，以前我们都没有碰到过。上海自贸试验区就是要探索出一套做法，负面清单越来越短，不列入负面清单的，完全由市场主体决定，负面清单以内的是高度透明的管理模式。”韩正坦言，这是颠覆性的改革和颠覆性的创新，难度也在于此。
2014年11月14日，4份上海自贸试验区第三方评估报告同时发布。4家评估机构认为，企业对自贸区制度创新和政策措施的综合满意度较高，符合国际通行规则。其中一家机构评估的制度创新及政策措施的综合满意度在80%以上。
林桂军说：“经过一年多的创新，上海自贸试验区取得了很多成就，很多的创新已经走在了全国前面，这是不能否认的。当然也有很多问题，也许问题比成就还大，但作为中国新一轮改革开放的试验区，无论是成功的部分，还是失败的部分，都是新一轮改革开放的经验。”
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