加快自贸试验区建设 助推中国经济稳发展
07.12.2015 11:39
本文来源: 商务之窗
一、各地自贸试验区的试验任务重大举措有力，并且各有侧重点和不同
各地自贸试验区的战略定位大致可以归纳为三个方面：一是作为体制和制度改革创新的试验田，这是建立各自贸试验区的出发点；二是加强区域间经济合作，如上海自贸试验区提出要推动长江经济带发展，广东提出要加强粤港澳深度合作，天津提出京津冀协同发展，福建提出推进与台湾地区投资贸易自由化进程；三是都着眼于搭建对外开放平台。四个自贸试验区的战略定位各有特点，同时又相互联系相互补充。比如，虽然只有广东和福建明确提出了建设21世纪海上丝绸之路的功能，但天津作为中国北疆陆上丝路的起点和海上丝绸之路最北端，是“一带一路”的交汇点，对推动丝绸之路的作用和功能是不言而喻的；而上海作为海上丝绸之路的重要节点，能够为海上丝绸之路建设提供重要的金融、贸易、航运等服务，在推动海上丝绸之路建设中必具有极其重要的作用。
从发展的目标任务看，各自贸试验区都紧紧围绕其战略定位而提出了一系列目标任务：一是进行体制创新，诚如天津市提出的“为国家试制度”，建立与国际投资贸易管理规则相适应的新体制，其核心是建立和完善“负面清单”管理；贸易监管制度的重点为贸易便利化自由化；金融创新制度的目标为资本可兑换和金融服务业开放；政府职能减少、转变，减政放权等的主旨，是更加快捷地设立企业主体，并且改革事前批准审查制为事中事后监管制度，并以“正面清单”明确之。二是加强与周围地区的经济联系，如广东、福建提出要实现粤港澳深度合作和增强闽台经济关联度，天津着眼于与周围河北及北京的深度联系，上海则致力于打造长江经济带，带动长江沿线的发展。三是都涉及建立投资贸易便利化、货币兑换自由，都以突出金融创新功能、健全服务体系、监管高效便捷、法治环境规范、辐射带动效应明显等更为具体的目标。
上海自贸试验区自运行以来，在加快政府职能转变，推动体制机制创新，营造国际化、市场化、法治化营商环境等方面，已取得了重要阶段性成果。因此，在2014年12月其他三个区成立之时，上海自贸试验区也扩展至120.72平方公里。
广东自贸试验区特色是在粤港澳合作中的制度创新。广东自贸试验区优先实行国内企业投资项目准入清单管理试点，同时也在试点外资企业准入前的国民待遇加“负面清单”，这两个“清单”的叠加效应，能够使广东自贸试验区在体制创新和体制改革方面获得新突破。
天津自贸试验区是四个自贸试验区中唯一位于中国北方的自贸试验区。天津近年来紧紧抓住滨海新区作为全国综合配套改革试验区的机遇，积极推动金融创新，初步建立了较为完备的现代金融服务体系、场外交易市场体系和外汇改革创新体系，成为金融全牌照城市之一。
福建自贸试验区最大的特色是对接台湾资源和机制。福建的土地资源和劳动力资源充足，既可以承接台湾的劳动密集型产业，又可以为台湾的科技密集型产业提供优质服务，为海峡两岸企业带来更大的竞争力。福建自贸试验区将推动对台货物贸易自由、促进两岸往来更大便利。
二、自贸试验区与国内外其他形式自由贸易区域（如TPP）的区别与联系
目前世界上主要有两种自贸试验区形式，自由贸易园区（FTZ）和自由贸易区（FTA）。从某些特征上看，我国正在试验中的自贸试验区与FTZ大体相似，即与我国已经建立并运行多年的经济特区、保税区、出口加工区等特殊经济功能区类似，特别是其中的监管区域，都具有自由贸易园区的某些特征，即属于自由贸易园区。但实施目的、优惠措施并不完全一样，这主要体现在政策倾向上的不同。FTZ的主要手段是在特定区域内实行特殊优惠税收，税收是主要的政策诉诸手段，进入FTZ主要就是为了取得税收的优惠。但我国自贸试验区主要进行的是职能转变和政策改革，税收只是自贸试验区改革的一小部分，且在税收方面强调的是税制改革，而不是单纯的税率降低、税收减免，即不是利益优惠，而更多可能的是服务优惠。因此，我国自贸试验区中的体制改革试验是全面的经济体制深化改革，其在行政体制、贸易方式、税收体制、监管方式等方面的试验性改革必将积累丰富的经验；而我国自贸试验区的最主要改革目的之一，就是将这些成功经验最终推广到全国，自贸试验区起的这种示范带动和服务全国的作用，也与传统的FTZ不一样。
我国已设立的四个自贸试验区，与有着广泛国际背景的“自由贸易区”即FTA有着明显的不同。目前与我国签订FTA的国家和地区有东盟、智利、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士、韩国等；还存在一些与我国无直接关系的其他自由贸易区，如欧洲联盟（EU）、北美自由贸易协定（NAFTA），以及由美国主导并且最近取得进展、但还在进行谈判的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）等。这些协定、协议与我国内部正在建立的自贸试验区显然不是一个层面的事情。前面一些国家与我国是双边贸易关系，后面一些协定都是多边的，但并不直接包含我国在内。不过虽然二者从性质上看不是一回事，并不是说后者也对我国没有影响。事实上即使就美国主导的跨太平洋伙伴关系协定，也一定会影响到我国的贸易活动。但是我国也在采取措施反制这些影响，以便最大限度地减少或消除某些不利影响。比如那些跨太平洋国家在同美国谈判的同时，也在与我国谈判双边的贸易关系；他们与中国都是处在同一亚太经济圈中，利益必是相关的；中国市场如此之大以至没有一个国家可以忽略与我国的经济关系，等等。当然这并不是说中国可以完全忽略他们的存在。事实上我们也必须逐步创造条件，在适当时加入其中才能影响其运作规则，否则在圈外只能接受其歧视性政策的影响。这同我国加入WTO的情况相当类似。我们要创造条件争取早日加入，取得制定国际规则的主动权和支配权，如此才能是长久有利中国经济发展的大战略。从这个角度看，我国现行试验的自贸试验区如果能够在涉及外国贸易时试验一些与跨太平洋伙伴关系协定相类似的运行规则，则必对我国未来加入其中并影响其决策偏向有利于中国会大有益处，应当鼓励各地自贸试验区大胆试验，创造经验，甚至付出一定成本也是值得的。
三、克服政府职能转变、投资开放和金融改革中的难点，自贸试验区正在为我国经济发展注入新活力
当下，各地自贸试验区的重点和难点之一，就是涉及政府职能转变及改革的重要内容。自贸试验区要与国际市场进行深入融合，就必须改变现有的一些行政管理模式，建设适应国际化、市场化、法治化要求和贸易投资便利化需求的服务体系。自贸试验区中有很多行政职能改革措施，如行政方面实行审管分离，建立综合统一的行政审批机构，建立“事中事后”的管理模式和“一口受理”的服务模式等；监管方面采取了“一线放开，二线安全高效管住”的通关监管服务模式；在投资管理方式上，采取了“负面清单”的管理模式。其中天津自贸试验区目前的做法受到广泛关注，可大致概括为“一颗印章管审批”（合并、简化部门）、“一个部门查市场”（工商、质检、食药部门合并）、“一支队伍管执法”（合并执法部门）、“一个平台定信用”（为事中事后抽查服务）、“一份单卡保通关”（进出口部门的合并）、“一个号码供服务”（合并十个服务电话）、“一份清单限权力”（减、放审批权）、“一套政策引人才”（统一政策标准吸引人才）、“一个体系管廉政”（法有限定不可为）等。政府职能的转变，能够提高行政管理效能，促进要素的快速流通，增加市场经济活力。
投资领域的改革开放是另一个重点和难点，主要措施是探索对外商投资实行准入前国民待遇加“负面清单”管理模式。我国此前一直实施的是准入后国民待遇，即在外国投资运营阶段的待遇不低于本国投资的待遇，外商可以运营的领域仅限于本国允许的外商投资领域。实施准入前国民待遇后，外资的国民待遇提前至投资发生和建立前的阶段，包括“准入权”和“设业权”在内的国民待遇，外资可以运营的领域依据“负面清单”来实施。“负面清单”即是指没有包含在清单上的项目或领域全都对外资企业开放。实行准入前国民待遇加“负面清单”管理模式，是对传统外商投资准入模式的改革和扩展，有利于将投资领域的改革经验复制和推广到其他地区，标志着我国改革开放进入了新的历史阶段。
自贸试验区的金融改革又是一个难点和重点，主要包括利率自由化、汇率市场化、资本项目开放、本币自由兑换、建设离岸金融中心和促进人民币国际化等内容。自贸试验区内金融改革的核心难点在于风险防控。目前自贸试验区金融开放采取的也是“一线放开，二线管住”的做法，实行这一做法需要改进口岸监管部门的服务模式，实行分线管理。其中“一线放开”是指对外，在“负面清单”上没有的金融创新内容（包括金融机构的准入、境外筹资投资等），全都允许外商在自贸试验区进行试点，开展货物和资本自由流动；“二线管住”是指对内，试验改革的内容只在自贸试验区中进行，不能在自贸试验区以外的境内其他未批准的地区进行。自贸试验区内优惠政策的实施，必然会使境外资金流入自贸试验区内，若大量资金通过自贸试验区注入境内，将造成区外境内巨大的金融冲击风险。实行“一线放开，二线管住”的措施，使区外境内的金融体系相分离，能有效地降低热钱通过自贸试验区冲击境内金融体系的风险。目前这一做法的具体实施方案仍需不断完善，已有学者提出了一些可行的措施。自贸试验区中不能用“铁丝网”方式守住二线，但可以采取银行“特别账户”的方式，在试验区内与境外的金融活动完全放开，但与境内区外的资金往来实行隔离管制。
或许，正是因为改革开放的深度与广度都是在更高层次上展开的，所以在自贸试验区的运行过程中，政府职能转变、扩大投资领域开放、贸易功能转型升级和金融领域开放创新等，都会遇到一些前所未有的困难问题，这实在是难免的。尤其是在政府职能转变、对外商投资实行准入前国民待遇加“负面清单”管理模式、金融创新等方面，在我国都是新的事物，即使在国际上许多也仍处于探索阶段，需要我们大胆试验、勇敢创新、包容试错，同时完善法律、改进法规、谨慎操作，以有效管控系统性风险，避免对我国经济造成不良冲击，唯此自贸试验区才能取得有助于推向全国改革开放的经验也包括教训，从而为完成我国全面小康社会的百年目标做出贡献。
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07.12.2015 11:39
