不断深化行政审批制度改革 服务首都科学发展
27.12.2014 22:02
本文来源: 法制办
党的十八大指出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权”。只有简政放权，才能使政府职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，才能真正形成“小政府、大社会”的格局，才能符合发展社会主义市场经济的要求。自2000年以来，北京市认真贯彻落实中央的部署和要求，全面推进依法行政，加快转变政府职能，不断深化行政审批制度改革，取得了明显成效。
一、主要做法
（一）全面清理行政审批事项
北京市的行政审批制度改革启动较早。早在2000年，市政府印发《关于改革本市行政审批制度的通知》，明确提出了改革的主要措施：取消和调整行政审批事项；对确需保留的行政审批事项，从审批依据、审批权限、审批程序、审批时限等四个方面进行了严格规范；积极改进审批方式；切实加强审批监管。当年，市政府对有关部门承担的1304项行政审批事项进行了认真清理，审批事项精简的比例达到41.7%。自2000年至2013年，北京市已经进行了6次行政审批事项清理，共取消审批事项713个。取消项目主要包括：一是涉及投资项目的审批事项；二是涉及企事业单位、社会组织生产经营和业务活动的事项；三是涉及单位和个人资质资格认定的事项；四是评比达标事项；五是行政事业性收费事项。对于取消的行政审批事项，市政府明确要求，原实施机关不得再进行审批，或通过其他形式变相审批。通过全面清理，把政府不该管的交给企业、社会和市场，扭转了我市行政审批事项过多过滥的现象，进一步理顺了政府与市场、政府与社会的关系，增强了市场配置资源的基础性作用，有利推动了政府职能转变，改善和优化了经济社会发展环境。
（二）着力构建行政审批服务体系
北京市一直把行政审批服务体系建设作为推动政府职能的重要载体。2004年5月，结合贯彻实施行政许可法，市政府印发《关于进一步推进本市行政审批制度改革的通知》，明确提出改革行政审批方式，认真落实受理行政审批申请一个窗口对外，一次性告知，统一、集中、联合办理的制度。各区县和市政府各部门结合各自实际，普遍建立了行政审批服务中心或行政审批服务大厅，对行政审批事项实行“一站式”集中办理。目前，我市具有行政审批职能的53个市政府委办局，已经全部建立行政审批服务大厅；专门建立了北京市固定资产投资项目行政审批综合服务大厅，对固定资产投资项目审批实施统一管理和综合协调；16个区县政府及街乡也建立了行政审批服务中心。这些行政服务大厅，基本承担了全市所有的行政审批和行政服务职能。经过近10年的发展，市和区县、街乡3级行政审批服务体系基本形成，可以说，政务大厅已经成为政府部门集中为群众服务的平台、政府部门政务公开的平台和政府部门接受群众监督的平台。
（三）建立健全重大项目绿色审批通道工作机制
重大项目绿色审批通道工作机制，是本市深化行政审批制度改革的一项创新之举。2009年2月，市政府印发《关于加强扩大内需重大项目绿色审批通道管理和监督检查有关文件的通知》，决定成立市政府扩大内需重大项目绿色审批通道推进小组，对项目申报、项目审定、手续办理、保障制度作了相关规定，建立起扩大内需重大项目绿色审批通道工作机制。有关部门制定《北京市扩大内需重大项目绿色审批通道实施办法》，通过压缩时限、简化程序、下放权限等方式，全市绿色审批通道项目总体审批时间压缩了近一半，固定资产投资项目的审批时长由220个工作日减少为120个工作日。为提高行政效能，还推行了目标责任制、首席负责制、联络人跟踪制等保障制度，要求项目进入绿色审批通道后，项目法人单位对项目实施进度负责，审批部门对行政效能负责，区县对属地协调服务负责。此外，审批部门还对拟新开工项目全程实行“绿通”服务，集中下达前期工作任务书，分阶段并联办理手续，优先确定规划方案和申请先行用地；对在建项目全部实行倒排工期；对竣工项目全面保障投入使用。绿色审批通道扭转了2008年投资负增长的局面，使全市投资连年创出新高。
（四）不断加大行政审批权限下放力度
行政审批制度改革的一项重要内容就是下放管理层级。北京市海淀区地理位置特殊，肩负着中关村国家自主创新示范区核心区建设重任。2009年12月，市政府决定在海淀区开展行政审批制度改革试点，建设首都政府公共服务与政策创新试验区，将涉及12个部门的17项审批事项的审批权限下放给海淀区。以企业注册登记为例，北京市工商局连续2次下放了企业注册登记的审批权限，几乎所有的内资、外资企业审批权限都下放到海淀工商分局。权限下放后，海淀工商分局日均登记量增加4%至6%。为了应对登记量的增长，分局从优化审批流程入手，合并受理与核准工作中的重复环节，合理配置了人力资源，使接待能力日平均提升近20%。2011年6月，市政府颁布政府规章《中关村国家自主创新示范区企业登记办法》，采取先行先试的做法，在示范区实行“筹建登记制度”，既先让企业快速取得法人资格，开展筹建工作，再申请专项行政许可，以解决区内企业办理专项许可证前置问题，最大限度地激发了企业活动和创造力。自2000年至2013年，北京市共下放行政审批事项233个。对于下放的行政审批事项，市政府明确要求，原实施机关和承接机关要加强沟通协调，对口做好相关承接工作。权限下放，是本市推进行政审批制度改革的重要举措，下放至区县政府及其部门的行政审批事项，主要是为了更好地发挥区县政府积极性以及区县政府贴近基层、就近管理的优势，推进行政审批和便民服务向基层延伸。
二、存在问题
（一）对行政审批制度改革的认识还不到位
一是有些部门过于关注狭隘的部门利益。通过想办法、找理由，甚至采取变相、变通的方式，保留于己有利的审批事项；有的表面上精简审批程序，减少审批环节，实际上却增加审批的前置条件，客观上为办事的相对人增添了负担。二是有的领导片面认为改革就要减少审批事项，把该不该取消的都取消了，造成了监管失控；有的则是准备工作不足，对需要取消和下放的项目没有认真研究，使改革成为“跟风”行动。三是有的部门将过去已经取消和下放的项目重新上报，把本该属于核准、备案的事项也列为审批事项，甚至把根本没有规定的事项也计入审批事项，然后按照政府要求加以削减，以显示改革成绩。
（二）现有行政审批事项仍然过多和过硬
当前我国经济社会和社会管理面临诸多矛盾和挑战，迫切需要向市场放权，为企业松绑。然而行政审批制度改革是政府“自我革命”，每减少一项行政审批事项就减少了一项权力，每一次改革都是权力格局的再调整和利益的再分配。在权力部门化、部门利益化的情况下，调整和协调部门之间的利益关系是非常困难的，很容易引起部门的抵触。目前从审批事项的数量看，各级政府依然管得太多，众多审批事项就像一张大网，网住了整个经济社会活动；从审批事项的内容看，改革首先取消的权力不是核心权力，很多还是细枝末节，甚至不太常用和零审批的项目，核心项目不多。剩下的项目都是含金量相对较高的权力，最本质的权力还握在部门手中。改革越到后面越难改，都是“难啃的骨头”。
（三）现行行政审批体制机制亟待完善
一是行政审批的流程设计不尽合理，有的部门审批事项依然过多，范围过宽过广，造成管理越位和错位；有的部门以工作规范为由，把一项审批事项在部门内部层层分解，涉及多个处室，人为造成审批流程复杂、手续繁琐、周期漫长；在一些具体审批事项上，部门各自为政，数据不共享，审批权限、标准不一。二是行政审批服务大厅运作机制不完善，市和区县两级行政审批服务大厅在机构性质、功能定位、运行模式等方面五花八门，没有统一规范的政策指导，没有相互关联和协同配合的机制。有的部门审批职能没有全部进驻，存在“小权进、大权留”的现象。三是有的部门虽然设立了统一的对外服务窗口，但集中办理往往只限于形式上的集中，行政审批大厅仅充当了“收发室”的角色，在部门内部没有集中办理审批业务的机构，相关内设机构各自办理各自业务，工作衔接困难。
三、对策建议
（一）进一步树立法治思维
审批部门的领导干部和工作人员应当树立法治思维，确保行政审批制度改革的措施符合依法行政的宗旨和精神。一是行政机关实施审批事项必须于法有据，严格遵循法定程序。二是合理划分市和区县两级审批权限，加大下放力度，能下放给区县的，要坚决下放。对已下放事项，责任部门要加强指导、协调和监督。三是建立健全行政审批责任制度，保障行政审批利益相关方的知情权、陈述权、监督权，对违法设定和实施审批项目的领导干部和工作人员要依法追究责任，侵害利益相关方合法权益的要依法予以赔偿。
（二）进一步清理行政审批事项
行政审批制度改革要坚持市场调节优先和社会自治优先原则，对现有的行政审批事项，逐一进行梳理、审查和评议，凡通过市场机制能够有效调节的，政府都要退出，放宽对企业的直接管理，减少政府对微观领域的干预，充分发挥市场机制的作用；凡公民、法人或其他组织能够自主决定的事项，政府都要退出；凡行业组织或中介机构能够自律管理的事项，循序渐进地采用委托、授权等方式将原来由政府承担的审批职能转移给这些社会中介组织去承担；推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。当前，要加强投资领域、社会事业领域和非行政许可审批领域审批事项的研究，提出分类改革的意见。
（三）进一步规范行政审批行为
行政审批制度改革不能是“一减了之”，更不能削弱政府宏观管理职能。对保留的行政审批事项，应当依法进一步简化和规范审批程序，优化审批流程，提高审批效率；每一项审批事项都要明确审批的内容、条件、程序和时限，能公开的一律公开，增强审批的公开性和透明度；大力推进标准化审批，最大限度地减少审批人员的自由裁量权，防止暗箱操作、以权谋私；加强社会监督，认真受理群众举报和投诉，对违法和不当的行政审批行为要坚决予以撤销和变更；加强电子政务建设，推行和规范网上审批，加快建设市级政务服务中心和公共资源交易平台，让行政审批权力在阳光下操作，不断提高政府公信力。
（四）进一步加强政务大厅建设
政务大厅是实现行政权力良性回归、为公民企业提供优质高效服务的突破口。加强顶层设计，突出政务大厅制度创新价值，充分发挥政务大厅在行政审批整合、协调和监督方面的作用，就政务大厅的法律定位、职责权限等内容进行地方立法；完善“一个窗口对外”、“一站式”服务，真正实现“进一扇门、办全部事”；建立健全审批事项动态评估机制，对不适应经济社会发展要求的审批事项，依法定程序向设定机关提出建议；按照行政许可法，建立关联审批和并联审批制度；积极探索行政审批服务绩效评估制度，不断提高行政效能。
行政审批制度改革事关改革发展稳定的大局，事关首都科学发展的大局。我们要以更加坚决的态度、更加务实的作风、更加有力的措施，坚定不移地继续推进行政审批制度改革，为加快建设中国特色世界城市作出新的更大贡献。
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