北京通州行政副中心规划:不和中心城连片发展
关于北京通州未来发展的猜测分析，成了京津冀协同发展战略中最受关注的话题。北京行政副中心究竟会如何规划？昨天，市规划委主任黄艳、副主任王飞集中回答了一系列热点问题。据介绍，北京行政副中心的建设，要放在北京疏解非首都功能的大局中考虑，要“有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心转移”，从而带动科研、商务、文化、会展等功能聚集，并由此逐步带动中心城人口向通州转移。
据介绍，行政副中心规划将不会走大规模造城的老路，而是在调整优化的基础上，重组城市功能。要着眼于京津冀城市群整体空间布局，适应疏解北京非首都功能和产业升级转移需求。
□通州定位演变史
第一阶段·卫星城
1993年出台的《北京城市总体规划(1991年-2010年)》提出重点实现“两个战略转移”，即城市发展重点要逐步从市区向郊区转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移，同时提出建设通州、昌平、亦庄等14个卫星城镇。
第二阶段·重点新城
2005年获批的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》提出新城发展战略，明确通州、顺义、亦庄是面向未来重点发展的三个新城。总规对通州新城的发展方向和功能定位做出了明确要求：通州是承接中心城人口、职能疏解和新的产业集聚的主要地区，是东部发展带的重要节点，北京重点发展的新城之一，也是北京未来发展的新城区和城市综合服务中心。“面向未来的新城区”是对通州新城唯一独有的定位表述。总规还提出在通州预留发展备用地，作为未来行政办公用地使用。
第三阶段·城市副中心
2012年6月，北京市第十一次党代会提出“落实聚焦通州战略，分类推进重点新城建设，打造功能完备的城市副中心”。2014年初，习总书记到北京视察时提出“结合功能疏解，集中力量打造城市副中心”。在这个阶段，通州建设进入全面提速时期，运河核心区、文化旅游区等重要功能区建设全面起步。
当前阶段·行政副中心
按照北京市委、市政府《关于贯彻落实<京津冀协同发展规划纲要>的意见》，要聚焦通州、加快推进市行政副中心建设。市行政副中心的定位，代表通州建设进入了一个新的、更高的发展阶段。
□总体思路
不会大规模“造城”“摊大饼”
“副中心”的“副”，是否会让通州将现在中心城区高密度的功能复制过去？
“当然不会。市行政副中心将按照交通便捷、功能完备、职住合一的要求，进行规划建设。”市规划委主任黄艳介绍，北京市行政副中心主要发挥两大作用：疏解中心城人口和功能、带动区域发展。
经过二十余年的建设，通州已经具备承担市行政副中心的基础条件。地铁1号线、6号线等便捷通达中心城；六环路、京哈、京津塘等高速公路，使通州具备了良好的对外交通条件；中心城优质资源向通州转移，已有10余家中小学和医院在通州开办分校、分院；城镇建设用地有效控制，空间资源较为充足。
根据初步梳理，通州区可利用土地资源约55平方公里，为功能疏解预留了充足的空间条件。“总的来看，通州已经具备承担市行政副中心发展建设的坚实基础。”黄艳说。近年来，本市50%的公共财政都投到新城。在这个过程中，通州进入加快发展时期，完成了交通市政基础设施、公共服务设施、环境整治等“打基础”的重要任务。
黄艳强调，通州行政办公用地不是新增加的，2005年出台的城市总规就提出了发展备用地的预留，这次是对原有规划的优化调整。
通州建行政副中心，绝对不是大规模的“造城”。“我们在规划通州的时候，有两个主要的核心思想，一个是防止摊大饼；第二，通州是相对独立的，不会和中心城直接相连，连片发展。”市规划委副主任王飞说。
为了防止城市继续“摊大饼”，在通州市行政副中心规划的同时，也开始推动通州和朝阳之间的绿化隔离带地区建设，同时进一步整治以运河、潮白河为主的河道体系。
“通州区内部基本上不扩大建设用地，为了防止摊大饼，通州和其他区县之间都将建设绿色空间进行隔离。”王飞说，要破解“大城市病”，落实京津冀协同发展，关键要通过疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能，调整城市空间布局，重组城市功能。而加快北京市行政副中心建设，正是其重要举措。
□交通建设
路网密度达中心城1.5倍以上
不久之前，去通州开会的黄艳曾经特意停下了车，站在京通快速路上一座天桥，观察下班高峰时双方向的车辆。
“在下班高峰，进城的车辆数不足出城车辆数的十分之一。”这是她仔细数了很久得出的结论。
由于中心城功能过度集中，很多人在城里上班，但在新城居住。数以万计的人单方向出行，构成了上下班交通“潮汐”。这也被视为大城市病的表征之一。副中心的规划，就要通过政府和市场之手来改变这样的现状。
副中心的定位在于疏解非首都功能，但是通州会不会同样出现“潮汐”，让人流、车流在上班时段向副中心聚集，再到下班时出现反方向潮汐？
黄艳说，阻断这种潮汐的方法有两个，一个是在区域内实现职住平衡；另外一个，就是继续建设大运量的快速公共交通和道路系统。
“比如从通州区的交通来说，我们会力争让道路网密度达到现状中心城道路网密度的1.5倍以上。林荫道比例达到70%，建设一个以步行和自行车出行为主要方式的宜居城区。”王飞说。
在路网密度提高的同时，通州副中心的规划也会打破传统的大院儿、宽马路格局。“在这个区域中，我们要推出很多人性化交通系统，比如不要封闭大院、尽量推出自行车和步行路段等。”王飞说。
同时，为了让副中心发挥东部的辐射作用，市规划委将推出更多能够连接通州和中心城的快速轨道、快速路交通规划，实现半小时到达中心城。“除了已经建设的八通线、6号线之外，7号线东延以及连接机场、多个新城的S6号线也都在酝酿过程中。”黄艳说。
□减量提质
区域功能将严卡“三把尺子”
在通州的版图上，一共有9个乡镇、大约300个行政村。在市行政副中心落地的过程中，如何避免这些行政村、自然村变成新的“城中村”？对此，市规划委也启动了相关专题调研。一条新型城镇化的发展路径正变得愈发清晰。
“通州区宋庄、张家湾等地，都存在大量过去遗留的大院、库房。随着市行政副中心的建设，这些都要腾退。”黄艳说，规划的优化调整要严格按照“减量提质”的要求执行。严格控制新增建设用地，严格划定城市增长边界，严格生态保护红线——这三把“尺子”将严格规戒副中心的规划建设。
腾退之后，村民现有的“瓦片经济”也将随之升级。黄艳透露，在副中心建设的过程中，村里现有的集体建设用地将进行调整，为集体产业创造发展条件，对接城市功能，合理保障农民的利益；原有的私搭乱建在拆除之后就会变成绿化用地，或者还耕。
“而且在这个过程中，农村将和城市一样纳入规划，公共服务设施将覆盖城乡，从大环境和软服务方面都防止出现新的城乡接合部和‘城中村’。”黄艳说。
据介绍，通州的规划将会被放在京津冀更大尺度中来考虑，尤其加强与河北周边地区的协同，避免在通州出现“再聚集”问题。
□联动津冀
房地产无序发展肯定出问题
据市规划委介绍，在行政副中心的规划中，除了拉动区域就业以外，还会完善包括居住、教育、医疗、文化、体育在内的配套设施。
黄艳重点阐述了“职住均衡”的概念，她说，其主要目标是加大居住、就业的匹配度，让更多的人就近就业，或者通过便利的交通方式形成良好的职住关系。“职住均衡是一个相对关系，是时间距离、空间距离和交通方式之间的匹配关系，不是绝对的空间均衡。”
关于行政办公用地配套设施建设的问题，市规划委表示，居住和生活配套服务设施都将合理配置，如综合考虑公租房、公共服务设施、体育设施、文化设施等建设需求，“配套设施水平要比中心城高，基本公共服务、环境、道路都要比中心城建得更好。”
市规划委表示，目前，中央对于北京教育、医疗资源的控制新增和疏解存量都有明确要求。高等教育的招生规模和建设规模是要控制的，基础教育是要在一定范围内合理配置，中心城优质的教育、医疗等资源转移，不只是设施的建设，还要通过内部体制机制的改革。通州可以借助中心城部分优质资源转移，整合相应资源，对原有医院、教育升级，提高公共服务水平。教育、医疗的转移工作相关部门一直在做，会有一个提升期。
有记者问北京方面对行政副中心周边地区盲目发展房地产有何看法？市规划委主任黄艳表示，周边地区的建设与北京是分不开的，更需要协同，要由政府去管控，“河北已经关注这件事了，国家京津冀协同发展领导小组也很重视这个问题。”
黄艳说，目前，中央对周边地区的发展规模、开发边界和时序都有明确要求。此外，居住、产业、基础设施的建设一定要同步，城市副中心周边房地产的无序发展肯定会出问题，这个问题一定要管控好，落实好中央的各项目标。
据介绍，目前通州区的发展规划，正在结合北京市总体规划修改同步完善。规划过程中，已加强与河北的对接，实现“规划一张图”，解决边界基础设施、生态廊道等问题。北京市规划委表示，规划编制过程中，将积极“开门编规划”，广泛征求专家和公众的意见。
京华时报记者孙乾
综合《北京日报》、新华社报道