重庆市行政审批制度改革若干问题与思考
27.12.2014 22:02
本文来源: 法制办
2001至2012年，重庆市行政审批制度改革工作由市政府法制办牵头、市监察局等部门配合推进。10余年来，在市委、市政府的领导下，全市行政审批制度改革工作推进有力，效果明显，促进和保障了全市经济社会又好又快发展 。2010年，重庆市被行政审批制度改革工作部际联席会议办公室列为全国6个行政审批制度改革工作联系点之一。但是，在工作中我们也面临着行政审批制度改革管理体制、行政许可与非许可审批、行政审批项目数量、行政审批规范和监管等诸多困惑与问题。重庆市作为全国最年轻的直辖市，有着集大城市、大农村、大库区、大山区和少数民族地区于一体的特殊市情。但同为直辖市体制，重庆面临的困惑和问题与京津沪三个老大哥直辖市具有一定的共性。本文结合重庆市推进行政审批制度改革工作实际，对所面临的一些困惑和问题进行了初步思考。
一、非许可审批问题
近年来，在行政审批制度改革实践中逐渐形成了行政许可与非许可审批概念的分离。行政许可因行政许可法的颁布实施而日益规范，而对于非许可审批，由于制度的缺失、管理的随意，造成概念混乱、设定权限不明、内涵外延模糊、界定标准不一、监管手段缺乏，在实际工作中，大有蔓延和扩张之势，甚至异化为行政审批“合法”逃避监管的“避风港”。
由于国家层面对行政许可与非许可审批没有进行严格区分，实际工作中，本着实事求是的原则，为避免因认识上的分歧而影响工作的推进，我市在市级层面没有进行行政许可和非许可审批的区分，而是按照全市行政审批制度改革的总体要求对行政审批项目进行清理和规范，非许可审批的管理参照行政许可进行。各区县结合本地区实际，按照行政许可法和国办相关文件精神对非许可类行政审批项目进行了专门清理，非许可类行政审批项目约占区县行政审批项目总数的30%左右，符合条件的非许可类行政审批项目一并纳入行政服务中心公开办理。但是，由于没有统一的规范，各区县对非许可审批认识不一，把握的标准各异，导致清理保留的项目各不相同，项目数量差异很大（我市38个区县中项目最少的不足200项，最多的达600项），已经阻碍了行政审批制度改革的深入推进。
就当前行政管理工作实际特别是政府职能转变要求而言，我们认为，深化行政审批制度改革仅靠一部行政许可法是远远不够的。对非行政许可审批，我们认为应当从以下三个方面进行把握：
（一）明确内涵。非行政许可审批是指行政审批实施机关实施的，但不属于行政许可法调整范围的所有审批、登记、监制、认定、审定、核准等批准行为。换言之，非许可审批是除了行政许可之外的行政审批。即按照行政许可法第二条规定予以排除后，所有的行政审批都应属于非许可类审批。
（二）界定外延。通过我市近年实践和对部分省市保留的非许可审批项目进行综合分析，我们认为，非行政许可审批事项主要包括审批、审核、核准、核查、确认、验证、验收、备案、登记等行政行为，其外延十分宽泛。归纳起来，大致包括七类：一是有关税费减免、政府基金使用、行政事业性收费项目和收费标准、价格事项的审批；二是有关享受政府资金扶持或者其他政府优惠待遇的审批（如政府对高新技术企业的认定）；三是有关国有资产处置、产权变动等事项的审批（如国有资产管理机构登记国有资产产权）；四是有关民政优抚和社会保障待遇的审批（如民政局审批城乡居民最低生活保障）；五是有关财产权利或者特定民事关系、法律事实予以确认的登记，包括准予登记、变更登记和注销登记；六是有关投资计划、科技计划、人口户籍、计划生育、教育计划等管理的审批；七是其他不属于行政许可法调整，但公民、法人和其他组织需要到行政审批实施机关办理相关手续后，方可从事活动的事项。如果严格清理，其数量应该比行政许可庞大得多。
（三）制定依据。目前，国家层面没有对非许可审批的设定权限予以明确。根据我们对国务院办公厅今年下发征求意见的431项非许可审批的分析研究，发现其设定依据实际上包括法律、行政法规、国务院及其办公厅文件、部委规章、部门规范性文件，甚至部门内部文件。一些地方对非许可审批的规范进行了初步探索，如重庆市在2001年出台的《重庆市行政审批制度改革若干规定》（重庆市人民政府令第123 号）第八条规定：“行政审批只能由市政府规章以上文件设定，其他规范性文件不得设定。区县政府、乡（镇）政府、街道办事处以及政府各部门均无权设定行政审批”，将行政许可与非许可审批设定权上收到省级政府，对于解决行政审批过多过滥特别是滥设行政审批问题发挥了重要作用。深圳市2006年出台了《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》，对非许可审批的设定和实施予以了规范，作了有益的探索。结合工作实际，考虑到行政管理便捷高效的特点，我们认为，非许可审批设定标准应当遵循行政许可法的立法精神，比照行政许可的设定标准适当放宽，而不是要求比行政许可更高的标准。从设定主体上看，应当确定省级以上人民政府有权设定非许可审批；从设定文件上看，应当确定规章以上文件可以设定非许可审批，其他规范性文件不得设定非行政许可审批。据悉，中编办正在研究起草规范非许可审批事项的意见 ，我们拭目以待。
二、行政审批项目数量问题
行政审批制度改革等于减少项目，这是很多人对行政审批制度改革工作的基本认识。甚至一些领导也将行政审批数量少与改善发展环境等同起来，导致各地在减少行政审批项目数量上相互攀比。诚然，针对行政审批制度存在的问题，实施行政审批制度改革首当其冲必然是减项目。直辖以来，重庆市共进行了9轮大规模的行政审批项目清理，共调整和取消市级行政审批项目1386项，加上承接国务院下放的项目，目前我市保留市级行政审批项目为451项。但是，在对部分省市行政审批项目变动情况进行跟踪研究后我们发现，有的地区存在盲目减少行政审批事项现象，为了追求数据靓丽，或为了完成任务，绞尽脑汁做数字游戏。即只公布取消的，不公布保留的；或在取消时拆分项目，取消的项目数量立马上升；或在保留审批项目时多项打包合成一项；更有甚者，将本是行政审批的项目作为其他行政管理方式随意取消，导致一些事项逃避监管。而在这些靓丽数据背后是群众的办事程序却并未减少，甚至反而增加了环节。
我们认为：首先，行政审批项目并非越少越好。行政审批是行政机关管理经济社会事务的必不可少的手段，必须保有一定的量。简单看数字并不能代表行政审批工作和行政审批制度改革工作的好坏（据日本总务省统计，2008年度，日本政府实施的行政审批项目达13869项 ），关键要看你是不是只做花架子，是不是实施了有效的经济社会管理，是不是促进了政府职能转变，是不是真正有利于强化监管、提高效率、方便群众。其次，行政审批项目数量应该实事求是，有减有增。对阻碍市场开放和公平竞争的行政审批再少也要减。对于需要政府加强准入管制和事前监管的项目再多也要增。如日本，经过战后若干次改革，行政审批项目大幅减少。近年来，为适应社会变化，出于保护消费者等需要，在某些领域的行政审批项目又有所增加 。最后，当前地方能够自主取消的行政审批项目空间已经十分有限。如据统计，重庆市2011年清理保留市级行政审批项目535项，其中国家层面设定的有491项，占91.7%；地方设定的仅44项，占8.3%。国家层面设定的行政审批地方无权取消，甚至基层还在不断承接上级下放的权项，想再减少项目数量难上加难。因此，当前行政审批项目减少应该从中央部门着手，主要由国家层面通过调整立法或以国务院决定等方式，从中央层面减少行政审批项目。
三、规范行政审批的问题
我国行政审批制度改革十多年来，重心似乎一直在项目数量上周旋。我们认为，当行政审批制度改革进行到一定程度，行政审批数量的问题已经不是主要矛盾，取而代之的是行政审批规范运行的问题。要取得行政审批制度改革的突破性成效，必须将工作重心从减少项目调整到对现有项目的规范管理和规范运行上来。最近，国家层面已经将“规范化”列为行政审批制度改革的四项任务之一 。
我市在近几年深化行政审批制度改革工作中都将“规范行政审批”列为工作重点，通过实施行政审批规范化、标准化建设，取得了一定成效，也面临一些问题。我们认为，规范行政审批主要应把握好三个方面：
（一）规范行政审批项目。当前，包括我市在内的很多省市都存在项目管理不够规范的问题，在很大程度阻碍了行政审批工作规范化进程。主要表现在：管理方式落后，主要靠建立行政审批项目库，在本级政府网站等对外公布，并在每次清理调整后对项目库进行更新，项目库经常滞后于行政审批工作实际；项目库与审批运行系统两张皮，无法真正掌握行政审批项目运行情况。我们认为：规范审批项目管理是规范行政审批的最基础环节，也是整个行政审批制度改革中最基础性和最关键的环节。一是借助现代信息技术，建立行政审批项目管理系统，将实施的行政审批及其要素固化在系统内，并根据法律法规的调整对项目进行实时增减、变更，但每一个项目及其要件的变更都必须经过政府法制机构的严格审核。今后政府原则上不必专门开展大规模的清理工作，只是定期对一段时期项目变化情况向社会公布。二是相对统一地方各级政府及其部门的行政审批项目。从职权法定的角度看，相同级别、经济社会结构相当、发展水平相当的地区行政审批项目应当基本一致。但通过对31个省（区、直辖市）的行政审批项目情况的横向对比和15个大城市项目情况的横向对比，我们发现，同级别、同类别地区行政审批项目情况五花八门。如前所述，我市38个区县项目情况也各不相同。我们认为，应当在对现有行政审批项目进行全面清理的基础上，明确行政审批的项目名称、实施机关、法定依据、申请条件、申请材料、办理程序等要素，编制各级政府行政审批项目参考目录，消除长期以来各地相同审批项目名称不同、标准各异等问题。三是在行政审批项目管理系统的数据基础之上搭建行政审批运行系统和电子监察系统。总之，规范项目管理要做到项目调整常态化、项目管理信息化、项目要素固化和项目信息共享。目前重庆市江北区等6个区县建立了项目管理系统，实践中，该系统成为行政审批运行系统和电子监察系统的数据来源，充分发挥了项目管理的基础性作用，也促进了审批运行系统和电子监察系统功能的有效发挥。
（二）规范行政审批服务。据悉，最近某市政协委员向当地人口计生局递交了一张“办证万里长征图”，反映群众为办一个计划生育服务证，跑8个部门，盖13个章，办16道手续，用去19个工作日的情况 。可见当前行政审批工作中还存在群众跑路又受气、审批效率低、服务意识差等问题。行政审批是政府行为的重要内容，不应在提供公共服务上缺位。行政审批机关应当牢固树立“审批就是服务”的思想，不断强化服务意识，不断规范审批服务。一是完善以各级政府及其部门行政服务中心、办事大厅（窗口）等为载体的审批服务平台，建立健全行政审批服务体系，形成横向到边、纵向到底的服务网络。二是建立网上审批服务大厅，逐步实现网上咨询、申请、审批、缴费、监督以及联网核查等，形成互联互通、互切互换、规范统一、上下联动的网上行政服务格局。三是对行政审批服务工作机制、运行模式、服务行为等各方面进行全面规范，对每个行政审批事项流程进行梳理、优化，编制运行行政审批流程图并向社会公开，接受群众监督；对同一个审批项目多部门、多环节审批的，建立主协办工作机制，避免审批中推诿扯皮现象。
（三）探索推行行政审批服务标准化。行政审批服务标准化方面兄弟省市有很好的经验。我市于去年也开展了相关调研，今年初明确了由市质监局牵头，市监察局、市政府法制办配合推进，拟定了行政服务术语、行政服务规范、行政审批过程控制规范等行政审批服务地方标准体系，确定在2个区县开展行政审批标准化建设工作，力求做到“事事有标准可依、岗岗有标准规范、人人按标准履职”，切实提高行政服务的水平和质量。
四、行政审批监管问题
据不完全统计，2004至2012年上半年，我市市级纪检监察机关共立案查处涉及行政审批领域违纪案件30件，给予党纪政纪处分295人，其中厅局级干部4人，处级干部87人，免职94人，移送司法机关24人 。2004年以来，我市出台了《关于行政审批中违纪违规行为责任追究的暂行规定》等近10个加强审批监管的文件。2008年，我市开始推进行政审批电子监察系统建设，目前，38个区县和25个市级部门建立了行政审批电子监察系统，强化了行政审批全过程监督，行政审批中的权力寻租现象明显减少。然而，据我市一位政协委员对市内外多地行政服务中心进行调研时发现，当前的审批腐败更加隐蔽，主要体现为“三移”倾向：一是外移，即腐败行为多发生在审批大厅之外的现场审核等环节；二是前移，即腐败行为多发生在前置审批环节，其中中介、行业协会等社会组织成为“收款机”；三是下移，即腐败行为多发生在具体审批经办人员中，搞“先交易后审批”等 。这些现象很多都是当前监管体制下的视觉“盲区”，也为行政审批监管提出了新的课题。
同时，对行政审批后续监管和取消下放事项的监管方面仍然存在一些问题，如假冒伪劣产品泛滥、食品药品安全事故频发等，这些都在不断拷问当前行政审批监管体制。
五、相对集中行政审批问题
相对集中行政审批是行政审批制度改革的重要内容，也是当前和今后一个时期的改革方向。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于“积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点”的规定以及《行政许可法》第二十五、二十六条，都为相对集中行政审批提供了政策和法律依据。目前我国相对集中行政审批主要有三种模式，其中重庆市对并联审批模式和行政服务中心模式进行了积极探索。
（一）并联审批模式。并联审批即对涉及两个以上部门共同审批的事项，实行由一个部门协调或组织各责任部门同步审批办理，做到“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结”。重庆市政府于2005年对涉及部门较多、互为前置情况复杂、审批时限长、矛盾较为突出的建设领域实施了“五大环节（立项、规划、用地、设计、验收）有限并联审批”改革，每个环节确定一个部门牵头办理，取得较好成效。近年来，部分区县探索了企业注册登记并联审批改革，提高了审批效率。实践证明，并联审批模式能有效发挥行政资源聚合优势，实现部门管理资源共享和工作联动，减少相对人在部门间的奔波，简化审批程序，缩短审批时限，提高审批效能。但此类改革难度较大，审批部门间就审批权力归宿及运行机制的矛盾争议也较多。
（二）行政服务中心模式。行政服务中心模式从审批服务的相对人需求出发，以“两集中、两到位”为主要手段，借助服务中心这个第三方办事平台，将部门协调的成本内化为政府内部程序。其本质上是部门内部集中审批权和部门间审批事项空间上集中的结合。我市2001年至2003年间，40个（现38个）区县陆续成立了行政服务中心，运行近十年来，促进了政府职能转变和行政管理体制改革、提升了政务服务效能，树立政府新形象，优化了发展环境、遏制腐败以及融洽政民关系，促进了社会和谐等方面发挥了重要作用。在全国的行政服务中心模式中，我们认为，以天津市的体制最为顺畅，做到了自上而下、层层建立行政审批管理机构，审改工作上下不断线，工作机构队伍专业，体制优势明显。
（三）行政审批局模式。如成都市武侯区、苏州市吴江区等。行政审批局模式实行审管分离，将各部门的行政审批权直接转移给行政审批局，原审批单位只负责日常监督管理。这种模式真正做到了审批权在部门间的集中，其作为一种探索和尝试，创新意义重大。但行政审批局模式面临的体制障碍和法律障碍显而易见，其运行的实际效果如何值得探讨。一是设立行政审批局、集中其他部门的行政审批权后，这个局的权力过大，监管必成问题。二是在现行条块管理体制下，行政审批局与各部门以及上下级之间的关系该如何协调？三是行政审批局对于专业性、技术性强的行政审批该如何实施？这些问题都需要进一步研究。
对相对集中行政审批，我们认为：第一，行政审批局模式还需进一步探索。当前，部门间行政审批权的集中应该结合大部制改革步伐，在职能相近的部门间、同类行政审批权力间进行适当集中。第二，并联审批模式虽然难度较大，但总体上仍是一种很好的探索，实践中也取得了很好的效果，值得进一步下大力气推进。第三，行政服务中心模式运行已经10余年，虽仍有一些不足，但其模式架构实现了相对集中行政审批与现行体制及法律法规的有效衔接，不会对现行体制造成太大的震动，行之有效且符合实际。其公开透明的运行模式能有效预防和减少腐败；各部门集中在一个平台办事便于沟通和共享信息；“一窗对外”能方便群众办事。同时，行政服务中心作为行政审批的第三方来组织协调部门间的并联审批、联合审批及审批中的矛盾纠纷，体制相对顺畅。
六、社会组织培育和向社会放权的问题
从某种意义上讲，行政审批制度改革是政府边界的缩小与市场疆域扩大的过程，不能仅依靠改进行政管理本身，而应该同包括培育和发展社会组织在内的其他改革配套推进，否则将举步维艰。
从总体上看，目前我国社会组织参与公共服务远远不够。以社会组织发育较好的广东省为例，目前还有85%的社会组织未能承担政府转移的职能，91%的社会组织未得到政府购买服务 。最近，某市公安消防部门按照公安部消防局的要求，拟退出对“建设项目消防初步设计审查”中技术审查环节，让施工图审查机构（社会组织）放弃对消防部门审查结果的过度依赖。据了解，该市审图机构的技术力量是消防部门的10倍以上。然而，这一方案遭到并联审批相关部门的极力反对。这些现象折射出当前社会组织培育发展中的突出问题：一是社会组织与经济社会发展要求尚有较大差距。如在行政审批中，很多前置审批要件涉及中介机构。而目前，中介机构没有统一的服务准则，没有承诺时限和监督制约机制，随意性大、收费高、时限长、服务差，严重影响了行政审批提速和改善服务。二是公众对社会组织缺乏认同和信任。由于公众对社会组织的认知尚需时日，人们习惯于对政府管理的依赖，对社会组织的认同度和信任度较低。三是社会组织与政府的关系没有理顺。一方面，有的社会组织与政府还没有完全脱钩，甚至一些社会组织成为“二政府”。另一方面，政府对社会组织既存在扶持不够的问题，也存在监管不够的问题。
主体多元化是社会管理的大趋势，其中社会组织参与社会管理是关键环节。要把培育和发展社会组织作为培育市场体系、转变政府职能的一项重要工作来抓，为进一步深化行政审批制度改革和简政放权打好基础。一是政府要在向社会组织购买服务等方面积极探索，制定和完善相关财政补助、税收优惠、信贷服务、培育孵化等扶持政策，大力营造社会组织健康发展的良好环境。第二，给予信任并授予使命是最好的培育方式。在条件允许的情况下，应当尽量将适合由社会组织实施的行政审批事项转移给社会组织实施，同时加强指导和监督，让社会组织在实践中茁壮成长。第三，加快推进政府与社会组织彻底脱钩，健全社会组织监管和自律制度，切实规范社会组织行为。第四，加强社会组织相关法律规制建设，优化社会组织发展的法治环境。
参考资料:
[1]张春生，李飞.中华人民共和国行政许可法释义 法律出版社2003年。
[2]王克稳.我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范，中国法学 2007年第4期。
[3]应松年.行政审批制度改革:反思与创新 人民论坛?学术前沿 2012年第3期。
[4]罗竹，何剑.试论行政审批制度中权力寻租问题，管理观察 2011年第3期。
[5]杨柯，政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择，理论月刊 2013年第1期。
[6]章亮亮.非行政许可审批的经济学分析，企业经济 2013年第1期。
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