黑龙江省阿城区精准确权承包地 助力农业农村经济社会健康发展

　　 一、独具特色的“阿城模式”

　　阿城区经过两年试点、两年全面推进，目前已基本完成承包地确权登记工作。在该区推进试点工作中，形成了一些好做法、好经验，创造了独具特色的“阿城模式”。

　　 （一）高位推动，做细确权民心工程。 阿城区委、政府高度重视承包地确权登记颁证工作，举全区之力打造“三一工程”，即将此项工作作为全区“一号任务”，坚持各级、各部门“一把手”负责制，实行“一票否决”。阿城区成立了由区委书记任组长，农业、林业、信访、公安、法制等13个相关部门主要负责人为成员的工作领导小组；各镇街、村也分别成立了“一把手”牵头的工作小组，形成了“三级书记齐抓，数十部门共管”的良好工作格局。在具体推进过程中，阿城区委书记5次召集会议专题研究确权工作，亲自带领各级“一把手”深入学习确权有关法律政策，多次到田间地头、深入农户了解确权外业实测与内业调查工作情况，并要求各镇（街）书记要不落一户的走访到位，层层分解责任，保障每个环节，确保确权登记颁证工作始终保持高压态势。

　　 （二）精准操作，严格规范确权环节。 在确权登记颁证试点工作中，阿城区坚持将“保持稳定、质量优先”作为此项工作的“紧箍咒”，将农业部发布的操作规程作为“第一标准”，推进精准确权。 一是摸底精准。 精准登记承包地经营现状，做到不动地、不调地、不收地；细化确权登记颁证工作流程，重点把握权属调查、公示签字等关键环节，力求准确摸清底数，打牢基础。 二是技术精准。 在技术路线选择上，通过“自建CORS基站+RTK测量仪”，采用“卫片+全野外多点精准实测”组合法，实行“弓形”实测走法，做到30-50米处必打点，形成测绘区域全覆盖，实测精度达到厘米级。 三是指界精准。 严格组织开展现场指界，对不能回来的农户，要求通过由承包方代表与选定的委托人签订书面委托进行指界。

　　 （三）依靠群众，妥善处置确权难题。 阿城区委、政府将确权工作作为贯彻落实党的群众路线、践行“三严三实”的重要抓手，在确权登记颁证工作中始终坚持从群众中来、到群众中去，让广大农民群众充分了解开展承包地确权登记颁证的意义、对历史遗留问题如何处理以及涉及百姓切身利益怎么办，努力取得广大农户的普遍支持，让全体农民都成为确权工作的参与者、监督员。从实践看，该区在这次确权中出现的最大矛盾是多地问题。对此，区委坚持走群众路线，以农民群众为主体，本着“谁的事情谁来定”的原则，要求每个乡镇必须做到“三个一”，即镇街党政主要领导要到实测面积与二轮承包合同面积存在差异（多地、少地和无地）的农户家中走访一遍，要对面积差异问题做一个矛盾问题清单，每个村至少召开一次多地少地情况村两委会议和户代表会。事实证明，只有坚持群众路线，尊重农民自己的意愿，才会将确权试点中的矛盾问题平稳化解。

　　 （四）超前谋划，推动应用确权成果。 阿城区以承包地确权登记颁证为契机，积极推进农村产权制度改革，搭建区、镇（街）、村三级农村产权交易服务平台，形成了“1中心15站108室”的立体格局。各级平台均设立了权证管理、信息服务、资信审查与合同鉴证、贷款服务、农保服务、新型经营主体登记、价格评估等服务窗口，提供“一站式”综合服务。自三级交易平台建成运行以来，发挥了积极作用，解决了承包地确权登记颁证成果应用的瓶颈问题，促进了确权成果的有效转化。截止目前，全区农村土地经营权抵押贷款达5.08亿元，抵押面积17万亩，率先在黑龙江省开展家庭农场登记102家，受理土地承包纠纷调解仲裁案件439起，结案率达100%。

　　 二、确权成效初步显现

　　阿城区实施精准确权，摸清了农村土地承包基本情况，为进一步推进农村产权制度改革，加快农业农村经济社会发展奠定了坚实基础，成效初显。

　　 （一）摸清承包地家底，找到了解决多出面积如何办问题的有效路径。 解决承包地块面积不准、四至不清是这次集中开展确权登记颁证工作的基本任务。阿城区在完成基本任务的同时，通过调查、实测、公示、汇总，让农户耕地资源有了“体检单”、让集体土地管理有了“资料库”、让多地、少地、无地农户有了“诊断书”，基本掌握了全区承包土地情况，摸清了家底。阿城区二轮土地承包合同面积119.1万亩，此次确权实测面积133.5万亩，相对原承包合同面积多出14.4万亩。阿城区通过深入调研、广泛讨论， 分四类情况提出了解决办法： 一是二轮承包时未进合同多地问题。交由所在村民小组讨论决定。二是私自扩大种植面积多地问题。实行一村一策，如红星镇振兴村依民意决定“多出4亩以下免费代耕，4亩以上有偿代耕”；双丰街桦树村规定“多出原承包合同面积20%以下免费代耕，20%以上每亩缴纳一定费用后可继续代耕”。三是违法耕种集体机动地多地问题。统一退还村集体进行处理。四是开荒多种地问题。一般由村集体统一收回后再通过其他方式有偿承包。通过分类处理，妥善解决了当地确权工作中的最大难题，为各地处理多地问题探索了有效路径。

　　 （二）促进土地流转，推动了农业适度规模经营发展。 阿城区通过承包地确权登记颁证，有效推动了土地规范有序快速流转，促进了适度规模经营，催生了新型农业经营主体。据统计，2013年全区土地流转面积24.2万亩，2014年增至25.3万亩，2015年则达到29.38万亩，呈明显加快之势。全区各类经营主体总数从2013年末的725个发展到目前的1583个(其中：合作社1001个、家庭农场102个、农业企业24个、种养大户456个)，比确权前翻了一番，形成了“千家合作社，百家农场”竞相发展的良好局面。其中，还涌现出了金京稻米联合社、云林合作社等一批带动农户增收的好典型。与此同时，为更好地扶持新型农业经营主体发展，阿城区对发展潜力好、带动作用强的主体在农机购置、仓储及农业基础设施建设等方面加大金融贷款扶持力度。截至目前，全区已为新型农业经营主体提供贷款863.3万元，有效促进了新型农业经营主体的健康快速发展。

　　 （三）拓宽农民增收渠道，促进了农业人口城镇化进程 。阿城区通过准确界定承包地块面积、四至和空间位置，直接带来了三方面的有益影响。首先，摸清了承包地的基本情况，让农户更加放心地长时间流转土地，青壮年劳动力安心外出务工，形成了“流转有租金、在家有短工、外出有收入”的多渠道增收模式。其次，土地流转时间较长，让流入方乐于增加土地投入，开展土地整理和基础设施建设，实现连片经营，提升了规模效益。第三，有效促进了农村剩余劳动力的转移，加快城镇化建设步伐。据阿城区统计，全区2015年流转水田6.5万亩，平均流转价格650元，流转旱田22.88万亩，平均流转价格450元，流转总金额1.45亿元，户均流转收入约6232元，有效增加了农民的财产性收入。通过土地确权带动土地流转，加快了农村劳动力转移，随之也增加了农民的务工收入，促进了农村人口城镇化进程。阿城区农村劳动力15.3万人，外出务工10.7万人，占劳动力总数70%，其中因整户常年转移就业流转土地的农户3147户，涉及耕地面积4.2万亩，仅此释放劳动力带来的转移收入就达4.3亿元。

　　 （四）推动农村产权改革，发展壮大了农村集体经济。 阿城区委、区政府主要负责同志多次在领导小组会议上强调，承包地确权是农村产权制度改革的基础和前提。该区在确权工作初期就明确要求：一方面不得通过确权削弱村集体的权益，另一方面要提前布局确权后的成果延伸与应用，加快建立农村产权交易市场。目前，阿城区已建立的三级产权交易平台，主要定位于四大服务功能，即多种要素网络查询、多种业务网络办理、电子网络竞价以及金融评估配套服务，该平台有效提升了阿城区现代农业信息化服务水平，初步实现了农村产权服务的全方位覆盖，为转变农业发展方式、推进现代农业建设发挥了积极作用。在开展土地确权过程中，阿城区多方式、多渠道发展壮大农村集体经济，增加村集体收入，促进村集体资源保值增值，为集体公益事业发展提供资金渠道，如将农户自行成片开荒的地重新通过其他方式有偿承包，预计每年可增加村集体收入150万元；通过三级平台开展村集体资产公开竞价38次，成交金额1080万元，直接增值31.7万元。

　　 （五）锻炼基层干部，为农村社会稳定提供了人才保障。 集中开展承包地确权登记颁证是一项浩繁复杂的工作，需要大量人力、财力支撑，积极调动基层干部主动参与是确保工作顺利完成的关键。阿城区结合实际，在中央、省市还没有明确补助标准的情况下，为节约开支，大力动员广大干部配合权属调查、外业测量、纠纷调解等重点环节。据不完全统计，阿城区此次参与确权的区、镇、村组干部超过2000人。广大基层干部的积极参与，既降低了确权工作成本，也经受了实践锻炼，增进了干群感情。正如阿城区委书记王文力所说，参与这次确权的基层干部通过深入农村，不仅增强了服务“三农”的意识，砥砺了吃苦耐劳、攻坚克难、敢于担当的优良传统，更难能可贵的是明晰了对农村改革重要性的认识，基本掌握和熟悉了农村土地承包政策，提高了基层工作能力，与广大农民群众培养了深厚的感情。阿城区经管站薛站长深有感触的说，通过这次确权，无论是区镇领导，还是村屯干部都成为了确权工作的专家，成了熟悉农村土地承包政策的明白人，同时与农民群众打交道的能力也明显提高，真可谓实现了服务“三农”能力的“大跃升”。 （ 赵鲲 罗鹏 谭智心）