马太建：论有效政府治理的法治推动
06.02.2015 10:11
本文来源: 法制办
党的十八届三中全会首次提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并强调“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这里，明确提出了有效政府治理或政府治理有效性的重大命题。笔者认为，实现和持续保持有效的政府治理，离不开法治推动。因为正如新一届中央领导曾经指出的那样，“中国社会主义市场经济是法治经济”，“深化改革，市场要起决定性作用，也要靠法治保证”， “我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府”。
一、有效政府治理的法治标准
“治理”概念，兴起于20世纪90年代。与传统的“统治”、“管理”等概念不同，“治理是各种公共或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认可的各种非正式的制度安排”。其核心在于强调多元主体对公共事务的合作共治。
改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展和完善，通过政府机构改革和优化、政府职能转变和管理方式创新、行政审批制度改革等举措，我国的政府管理逐步开始从全能型向有限型、从管控型向服务型、从单向命令型向互动协商型、从微观干预型向宏观调控型转变。党的十八大明确使用了“国家治理”的概念，并强调要“保证党领导人民有效治理国家”。党的十八届三中全会进一步提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”等提出了明确要求。从“政府管理”到“政府治理”，虽然只有一字之差，却体现出我国传统的“国家行政”、“国家统治”正在向现代“公共行政”、“公共治理”演进的深刻变化，政府治理的有效性成为政府管理、政府干预的新目标，也成为市场主体和社会各界的新期待。
世界银行在《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》中提出“有效政府”、“有效治理”（或“善治”）等理念。按照世界银行推出的“世界治理指数（World Governance Indicators，简称WGI）”，政府治理的有效性，主要体现在更多的公众话语权与更强的政府问责、更高的政治稳定与更少的社会暴力、更高的政府效能、更高的管制质量、更完善的法治以及更少的腐败等6个方面。笔者认为，从法治角度来考察，有效的政府治理，应当是一种以人为核心，有限、透明、诚信、高效、创新、廉洁，成本低廉、服务优良、责任明确的政府治理，其主要标准或特征有如下几个方面：
（一）多元性。有效的政府治理，意味着政府不再是对政府事务进行“单打独斗”的唯一主体，行业协会、自治团体等也成为对政府事务进行广泛参与、密切合作和共同担当的主体。同时，有效的政府治理，虽然并不否认政府的主导作用，但也意味着政府作为多元主体中的一方，不应再是一方独大、一方独尊、一方独赢的“官本位”组织体系，而应该按照精简、统一、效能的原则进行瘦身优化；作为多元主体中的非政府组织、非盈利组织和公民自治组织等，则不能再瘦弱不堪、弱不禁风，必须大力培育、发展，使其不断壮大，成为具有很强实力和独立性的主体。只有使政府、市场、社会等各种多元治理主体各具其力、各适其力，才能真正做到各归其位、各展其长、各得其所。
（二）有限性。有效的政府治理，意味着政府不再“包揽一切、包打天下”，不再充当“全能”的角色，而要推进公共事务公共治理，政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预必须大幅压减，在许多领域、许多事项上政府可以而且必须“退出”或者放权、还权，只需“间接掌舵”，而不必“直接划桨”。凡是市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项，以及其他政府不该管的事项，都要分别交给市场、社会和公民自己去管，权力分化、分享和相互依赖、依存日趋明显，形成多元主体多中心适度分权共治的局面。政府只管自己该管的事，且要管住管好、管到位。
（三）多样性。有效的政府治理，意味着政府不再单纯采用或沿袭传统的排斥、垄断、冲突、对抗、命令、服从、逼迫、强制等单向、简单、直接、生硬、刚性的行政管理方式，而是更多地强调分工协作、群策群力、沟通交流、互动互馈、平等协商、互融互补、对话回应、协同合作、共治共赢。鼓励方式方法创新，坚持灵活多样，但优先采用各种柔和与人性化的双向方式、“非政府”方式、非强制手段，避免采用与公共管理服务目的不相关、不对应，甚至直接损害当事人权益的非必要、非适当的方式。
（四）透明性。有效的政府治理，意味着政府不能“暗箱操作”，一切事关市场、社会、公民的公共权力都必须在阳光下按照正当程序运行，政府行为的依据、程序和结果必须向社会公开，人民群众享有广泛而可靠的知情权、参与权、表达权、监督权和救济权。通过彻底公开政府信息，有效制衡政府权力，防止和避免政府挤占其他治理主体的权力空间，推动合法行政、合理行政，促进政府治理的诚信、勤勉、高效、便民、廉洁、俭朴，提升政府的公信力和执行力，实现社会公平正义。
（五）责任性。有效的政府治理，意味着必须防止和避免不同主体间责任界限的模糊性，包括政府在内的各方治理主体都不能职责不清、无人负责。特别是作为公权力代表的政府，必须有较之其他治理主体更强的责任意识、责任制度和责任能力。政府机关要认真梳理权力依据，分解细化职权内容和行使条件、程序、方式，明确内部机构人员岗位职责，穷尽事项，分类排序，列明权力目录，建立责任清单，彻底改变责任模糊不清的状况。同时，改革政绩评议考核机制，完善发展成果考核评价体系，建立重大事故责任终身追究制，克服和纠正“唯GDP论英雄”的偏向，确保行政权力始终与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，实现权力和责任的有机统一。
二、有效政府治理的法治需求
有效的政府治理，实质上是一种依法而行、依法而动、依法而治的社会状态。党的十八大确认了“法治是我们党治国理政的基本方式”，并强调要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。 习近平总书记明确提出，“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”。李克强总理强调，“政府履行职能必须依靠法治”。实施有效的政府治理，法治推动既是基本方式，也是核心内容和题中应有之义。
从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度来考察，笔者认为，有效政府治理的法治需求，主要有以下几个方面：
（一）在政府职权上的缩减性需求。有效政府治理的核心是处理好政府和市场、政府和社会的关系。在全面深化改革进程中，我们既不能用市场、社会的作用取代甚至否定政府的作用，也不能用政府的作用取代甚至否定市场、社会的作用，“无形的手”和“有形的手”不可偏废。但目前在政府、市场和社会的职能作用上，仍然是政府这只“有形的手”伸得过长、过频，管了许多不该管的事情，该管的事情又没有管好、管到位，该放的权还没有放足、放到位，政府越位、缺位、错位的现象仍很突出。因此，有效的政府治理，首先需要有效地“治理”政府，当前和今后一段时期，最重要的就是要以壮士断腕的决心，进一步简政放权，大幅度、高质量地缩减政府职权，让政府、市场和社会真正彻底地各归其位，更多释放市场、社会的活力。
（二）在行政决策上的民意性需求。有效政府治理的源头是科学民主决策。目前在政府决策的科学性、民主性方面，仍然存在民意基础薄弱、脆弱的问题，听取和回应民众和社会各方面的意见往往流于形式，“长官意志”盛行的状况没有根本改变，决策上的地区、部门“本位主义”色彩浓厚，经济、社会、文化、生态各领域决策不平衡，系统性、整体性、协同性差，与民争利等“非公共性”苗头时隐时现。缺乏群众满意度和民意支持率的政府决策，引发了许多社会矛盾纠纷，弱化了政府治理合法性、可行性的社会基础。因此，有效的政府治理，需要有效的约束和“治理”“长官意志”，不断增强和夯实政府决策的民意基础。
（三）在制度建设上的完备性需求。有效政府治理的前提是完备的制度建设。党的十八大明确指出，中国特色社会主义制度包括“中国特色社会主义法律体系”，并强调“要把制度建设摆在突出位置”。党的十八届三中全会进一步提出，到2020年要“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”目前在制度建设方面，仍然存在立法权配置过于分散，制度相互矛盾、冲突，统一性、协调性、可操作性不强等突出问题。特别是有些先行先试的制度创新未经合法授权或未履行相应的法律程序，没有处理好改革与法治的关系，出现了一些损害法治和制度权威的负面影响。因此，有效的政府治理，需要进一步加强制度的整体性、协调性、合法性建设，提升制度建设的完备性。
（四）在行政执行上的合力性需求。有效政府治理的关键是高效的政府执行力。政府执行力的最突出体现是行政执法。目前行政执法状况不尽如人意，多头分散执法、重复执法、权责交叉、以罚代刑、执法敛财等问题带有一定的普遍性，有的地方和部门功利性、选择性执法现象还比较严重。特别是综合执法、区域协作执法、部门联动执法等都比较薄弱，执法协调机制也不够完善，执法的合力没有充分发挥出来。因此，有效的政府治理，需要改革行政管理体制和行政执法体制，统筹执法资源，整合执法力量，提升执法合力。
（五）在纠纷化解上的了结性需求。有效的政府治理，说到底，应当是以维护公共利益和保障民众权益为目标的治理。及时、高效、便捷和成本低廉的防范与化解社会矛盾纠纷，保持社会和谐稳定，是有效政府治理的重要体现。目前我国防范化解社会矛盾纠纷的渠道很多，但资源分散，预防与化解脱节，对矛盾纠纷预判分析和风险评估不足，信访与行政复议、诉讼等衔接机制还不够顺畅，行政复议化解行政争议的主渠道功能未能得到充分发挥，司法调解、人民调解、行政调解、仲裁调解等各种调解形式发展不够平衡，“大调解”平台需要进一步强化和完善，特别是司法不公现象还比较突出，问责和责任追究软弱无力，导致许多社会矛盾纠纷在处理上只是浮于表面、止于应付，有的是扬汤止沸，不能从根本上减少和了结纠纷，在一定程度上助长了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的戾气思维，增添了“维稳维稳，越维越不稳”的社会担忧。因此，有效的政府治理，需要从源头上探寻释疑解惑、定纷止争、案结事了的治标之计、治本之策。
三、有效政府治理的法治路径
实施有效的政府治理，是党的十八届三中全会提出的一项重要战略任务，也是公共行政领域面临的一项关系改革开放全局的新的重大课题。笔者认为，从法治的角度推动实现有效的政府治理，必须始终把握住以下几个重要方面：
（一）宪法为上。实施有效的政府治理，首先必须树立宪法为上的理念。所谓宪法为上，就是不管是谁、不管是什么组织，都要以宪法为根本遵循，确保在宪法和法律的范围内活动。宪法为上是法治的核心理念，是法治精神的高度体现，也是法治思维、法治方式的灵魂所在。提升政府治理的有效性，需要对一切政府机关及其工作人员进行宪法为上的意识启蒙和实践洗礼，把宪法为上作为提升政府治理能力、实施有效政府治理的根本途径。
当下，在政府治理中贯彻宪法为上理念，最重要的是坚持依法推进改革。习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”。笔者认为，这一重要论述，实际上是明确提出了“依法推进改革”的重大战略思想。
依法推进改革，既是针对实体法也是针对程序法而言的。从实体法上讲，改革举措于法无据的，要先立法；与现行法律规定相抵触的，要先修改或废止法律规定；经实践检验比较成熟的，要及时上升为法律规范。从程序法上讲，改革决策必须符合法定程序；改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序得到授权。现实生活表明，在缺乏法定的授权、法定的运作程序作依据和支撑的情况下，改革措施的推进往往会遇到障碍和困难，引发大量社会矛盾纠纷，也会影响法治进程。所以，笔者主张，改革的实体举措要靠实践来探索创新，而先行先试的改革决策则要靠法治（特别是程序法）来启动；在不违背法治精神的前提下，对行业组织、社会组织的规则和不同主体间的协议等，都要予以承认和尊重。为此，笔者建议，尽快研究制定《改革程序法》或《改革授权法》，从而为实施有效的政府治理提供坚实的法律依据和支持，以确保政府治理在法治轨道上运行。
（二）公权法定。实施有效的政府治理，必须落实公权法定原则。所谓公权法定，就是政府机关的权力都由法律授予，一切政府活动都要在法定权限内进行，没有法律授权的就不得行使。李克强总理强调，“凡增加公民、法人和其他组织义务和责任的事项，必须通过法定程序、以法定形式设定”。“对市场主体，是‘法无禁止即可为’；而对政府，则是‘法无授权不可为’。”这段话，揭示了公权法定的核心内涵，既是实施有效政府治理的基本准则，也是主要路径。
在政府治理中贯彻落实公权法定原则，最重要的是要厘清政府、企业、社会组织等各方主体的权力边界，把政府的职责和作用严格限制在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵等方面。为此，笔者建议，尽快研究制定《政府职能法》，强力推进精兵简政放权工作，特别要强化“权力构成”意识，所有行政权力应当由事项（名称）、实施机关、条件（内容、数量）、程序、期限等五个明晰的基本要素构成，并以此为基础，建立和完善行政权力清单制度，探索负面清单管理模式，实行清单之外无权力；要改革行政权力清理制度，把目前的清权、确权工作由以行政主体为主改为以行政相对人为中心，权力是否保留、取消、下放主要看行政相对人的切身感受和实际运行状态，要充分听取和尊重行政相对人的意见，同时更广泛更深入地吸纳第三方和社会力量参与，而不是主要在政府系统内部“协调来协调去”（因为这样很难有大的实质性进展和改观）；要对规范政府共同行为的通用规则进行概括总结，加快研究制定《宏观调控法》、《市场监管法》、《公共服务法》、《社会治理法》等能直接推动政府职能转变的法律，将行政审批和行政许可统一整合为行政许可，一律适用《行政许可法》，严格实行许可之外无审批，坚决做到以法设权、依法用权。
（三）公众参与。公众参与是政府治理的基础和关键。实施有效的政府治理，必须建立和完善有效的公众参与机制。党的十八大提出，要“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“保证人民平等参与、平等发展的权利”。党的十八届三中全会强调，事关经济社会发展的重大问题及群众切身利益的实际问题，要在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。事实上，利益相关者参与和利益相关者共同治理，正在成为公共治理理论和实践创新发展的新视角，成为有效政府治理的决定性途径。但在社会分层中，公众特别是普通民众、普通社团往往因为信息不对称而处于弱势地位。因此，笔者建议，一方面要加强对有关政府信息公开、社会组织建设方面立法实践经验的总结提升，尽快研究制定《政府信息公开法》、《社团法》；另一方面要加强参与式行政程序建设，尽快研究制定《公众参与法》，从而为有序扩大公众参与提供有力的法律依据，并作出具体的制度安排。
有效的政府治理，要求政府必须最大限度地为公众提供公开透明的政务信息，凡是与公众切身利益相关的政府信息公众都有权获悉、知晓；政府必须为公众直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，构建更加开放、包容、有效互动的参与制度体系，保证公众的参与权利无论在实体上还是在程序上都能落实到位；政府对公众在参与过程中自由充分的意见和诉求表达，必须积极作出回应，主动与公众对话沟通，以便在政府治理中引导更多的主体参与博弈，从而形成齐抓共管、合作共治的良好局面。同时，要把公众参与和专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等有机结合起来，使之成为重大决策的必经程序，做到凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正，使政府治理能真正“接上地气”。
（四）问责独立。实施有效的政府治理，责任追究是保障，必须建立独立有效的问责制度。根据世界银行对世界各国政府治理的考察，作为公共机构，政府治理效能的提高，一方面取决于其本身组织机构的完善和人员素质的提高，另一方面则取决于约束机制的增强和制衡监督的有力。以责任制约可能无限扩张的权力，是人类社会权力制衡的一个普遍规律，也是实现有效政府治理的可靠保证。
有权力必然有责任，任何在职责范围内出现的不作为、乱作为、慢作为等行为，都必须严肃问责。目前我国有关权力监督和责任追究的框架体系，已基本形成，但实际效果还不尽如人意。究其原因，与“官官相护”的惯性思维和问责独立性不强有密切关系。经验表明，问责独立性越强，问责难度越小；问责独立性越弱，问责难度越大。也就是说，问责独立性程度，与问责难易程度是成反比的。可见，政府治理的有效性，依赖于问责的有效性。为此，笔者建议，尽快研究制定《行政问责法》。当下，为实施有效的政府治理，必须进一步优化整合监察、审计等问责资源，深化问责机构改革，构建由权力机关（或立法机关）领导的独立的问责机构，推动政府系统“体内问责”向“体外问责”演进，有序提高问责机构、问责过程、问责结果的独立性；必须加强问责队伍建设，探索建立问责人员资格准入制度，试行问责岗位特殊津贴制度，建立健全问责考核激励、后续教育、业务回避、经费保障等制度，推进问责作业流程标准化和问责效果后评估，保证问责人员持续的独立性；必须进一步确立谁主管、谁负责和权责对应、权责相当的原则，建立和完善行政权力设定和履行责任制，进一步明确责任追究的主体、对象、内容、范围、权限、程序、标准、时限和形式，进一步推行和完善经济责任审计、质询、引咎辞职等行之有效的制度；必须加强“官员治理”，加强责任意识教育和责任风险防范，对典型案例要在媒体上公开曝光。同时，切实保障被问责人员的救济权利。
（作者简介：马太建，男，1962年4月生，江苏省人民政府法制办公室党组成员、副主任，中国人民大学研究生毕业，法学硕士。）
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