“黑名单”：让不文明游客“长记性”
文明旅游关乎国家和民族形象，体现公民素质。为贯彻落实中央领导同志关于文明旅游“宣传教育，约束规范，深化社会监督”的重要批示精神，国家旅游局日前制定印发了《游客不文明行为记录管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。
《暂行办法》是否等同于社会呼吁的建立不文明游客“黑名单”制度？为什么要在当前推出这样的举措？在施行过程当中应当注意什么？本报记者采访了相关人士。
核心目的是教育警示
在今年1月中旬召开的全国旅游工作会议上，国家旅游局局长李金早在工作报告中提出：“分级建立游客旅游不文明档案。制定并实施《游客旅游不文明记录管理办法》，与航空公司、旅行社、旅游饭店等涉旅企业联动，形成游客旅游不文明信息通报机制。”时隔两个多月，这项工作部署已落到实处。
这份共11条的《暂行办法》，将“游客不文明行为”定义为“游客在旅游活动中，因违反法律、法规及公序良俗等受到行政处罚、法院判决承担法律责任，或造成严重社会不良影响的行为”。在接受记者采访时，国家旅游局监管司相关负责人表示，被列入“游客不文明行为记录”的有以下几种情况：扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序；破坏公共环境卫生、公共设施；违反旅游目的地社会风俗、民族生活习惯；损毁、破坏旅游目的地文物古迹；参与赌博、色情活动等以及严重扰乱旅游秩序的其他情形。“游客不文明行为记录”信息实行动态管理，视游客不文明行为情节，信息保存期限为一至两年，期限自信息核实之日起计算。
据介绍，“游客不文明行为记录”形成后，旅游主管部门将在必要时将向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构等部门通报。下一步，各级旅游主管部门还将指导各行业协会自行建立游客不文明行为记录机制，与航空公司、旅行社、旅游饭店等涉旅企业联动，形成“游客不文明行为记录”信息通报机制，使长期以来存在的旅游不文明顽疾得到有效治理，在全社会形成弘扬文明旅游的新风。
至于该如何把握《暂行办法》的惩戒力度，相关负责人表示，《暂行办法》严格依据旅游法等现行法律法规制定，初衷是通过这样一个规范制度，起到教育警示作用；既做到让游客不文明行为的管理有据可依，又不突破法律界限而侵犯公民的个人权益。正如李金早局长提出的，推动文明旅游工作要“两手抓”，一方面加强正面引导，做好正面宣传；另一方面强化对不文明游客的监管，加大不文明行为的曝光力度，让不文明游客“长记性”。
社会呼吁出台“硬手段”
近年来，旅游不文明行为频频被媒体曝光，受到了社会的广泛关注。特别是出境游中的不文明行为，在某种程度上已经影响了国人的形象。“华尔街骑牛照”“埃及神庙刻字”“卢浮宫‘洗脚池’事件”……如此种种，无一不令中国人脸红。
在中国游客主要出境旅游目的地之一泰国，从去年年底起上演了一幕幕中国游客的“泰囧”之旅：2014年12月，中国游客大闹亚航航班，女游客将热水泼到空乘人员身上，男游客更是喊出“我连你飞机都炸掉”；2015年2月，一名华人游客在泰国清迈双龙寺用脚踢古钟，引起了泰国舆论的不满；2015年3月，“中国游客在泰国甲米皮皮岛用洗手池洗脚洗鞋”的照片又被曝出……
“其实，国内游不文明现象更严重。”一位不愿具名的业内人士认为，旅游过程中的种种不文明行为，既与社会转型的大环境有关，也与旅游规模迅速扩大相系。
“当前阶段，社会经济的发展速度与国民文明素质的整体提高是不相匹配的。一定意义上讲，国民文明素质的提高处于滞后状态。”北京交通大学旅游系教授王衍用说。
接受中国旅游报采访时，北京二外旅游管理学院院长厉新建认为，不文明旅游事件频出，既与我国旅游需求急剧膨胀、旅游市场规模快速扩张有关系，也与目前新闻传播模式的变化有关系。出游规模越大，不文明行为的总量也会相应增大。总体来看，不文明游客占游客总规模的比重应该是少数。对出现的不文明行为加以约束和引导，对于中国旅游大环境和中国的国家形象具有积极和深远的意义。
全国政协委员、国务院发展研究中心原主任张玉台接受中国旅游报采访时认为，中国旅游业正快速发展，这是人民生活水平提高的一个标志，但个别不文明旅游事件很丢中国人的脸。当然，这里面也可能是些误会。比如，他曾看过一个报道，日本有些地方习惯将厕纸扔到马桶里用水冲走，而中国游客则习惯扔到废纸筐里，引来了一些误会，媒体报道时也需要注意正面引导。
对于这些现象，旅游业内外人士都认为必须出台一些“硬手段”，从源头上加以治理。“两会”期间，全国人大代表、浙江省旅游局党组书记王文娟明确表示，治理出境旅游中的不文明现象，既要靠引导，更要靠惩戒。要全面建立不文明游客“黑名单”，航空公司、旅行社、旅游饭店等联动起来，形成游客旅游不文明信息通报、追责机制。
可以说，媒体的曝光、社会上的议论和呼声形成了催生《暂行办法》的合力。
一些地方已先行先试
据了解，在国家旅游局的《暂行办法》出台前，福建、上海、江苏等地都有所动作。
去年7月，福建省旅游局联合福建省委文明办、省公安厅、省住建厅等部门出台《福建省提升出境旅游文明素质实施方案》及《清新福建文明旅游行动方案》，提出要建立文明旅游“红黑榜”制度，大力宣传一批守信重信的旅行社、一批履职尽责的领队，一批讲文明、守功德的游客，树立正面典型，扩大正能量的影响力。对做出不文明行为的责任单位和个人，要给予曝光，并根据事件的影响，采取批评教育、警告、责令整改等相应的惩戒措施，以儆效尤。方案还提出，要探索建立举报机制，强化群众监督，旅游部门要设立投诉热线，畅通举报渠道，为监督不文明旅游行为提供有效平台。旅游部门、外事、侨办、台办等部门要及时收集掌握公民境外不文明行为典型案例，对影响恶劣的不文明行为记录在案；建立评估处戒制度，旅游团队回国后要及时评估、总结团队旅游文明情况，并对发生重大不文明事件的团队实施对带团导游停职、降级等惩戒；坚持对不文明游客上旅游黑榜公示，并不再承接其出境旅游的申请，促进文明出境游工作常态化、经常化。
上海市文明办相关负责人透露，今年将探索制定《上海市游客旅游不文明记录管理办法》，联动航空公司、旅行社、旅游饭店等，形成游客旅游不文明信息通报、追责机制。将协调相关方面，对不文明旅游者进行依法处置，依法制定对不文明旅游者追责制度。完善旅游团队评估处戒制度，对发生重大不文明事件的团队实施对带团导游停职、降级等惩戒；继续实施游客红黑榜机制，对遵守文明礼仪的游客给予褒扬；健全个人旅游奖惩制度，对严重影响国家形象的不文明现象采取惩戒措施；推进旅游诚信体系建设，建立游客旅游不文明档案，对上旅游黑榜的不文明游客不再承接其出境旅游的申请。
江苏省旅游局质检办主任杨俊才坦言，旅游局只对行业有监管权限，社会上的人很难管。“针对行业，我们推出了100家诚信旅游示范单位、30条诚信旅游线路。而对于游客不文明行为的惩戒，更多是由行业协会来推动。”杨俊才认为，惩戒不文明行为，不是旅游局一家就能完成的事。“但是不能等，把我们能做的先做起来。”
全国政协委员、中央文明办原主任翟卫华将文明旅游的推进工作视为一个系统工程。他表示，早些年，中央文明办和国家旅游局就联合发布了《中国公民出境旅游文明行为指南》《中国公民国内旅游文明行为公约》等，也陆续采取了很多办法。不过，一个民族整体素质的提高要有个过程，不可能一蹴而就。日本、韩国等国家游客刚开始出国旅游，也出了很多洋相。欧美国家的游客，个别的也不尊重当地的风俗习惯。其实，跟前些年比，中国游客出境游的素质是有提高的。对这个问题，我们应该有客观的认识。
在实践中逐步完善
《暂行办法》是否就是社会呼吁的建立不文明游客“黑名单”制度？对此，国家旅游局监管司相关负责人表示，“黑名单”并不是一个法律用语，而是一种生活用语。制定发布《暂行办法》是严格依法依规进行的，本身就是依法治旅、依法办事的一种表现。
记者在《暂行办法》的附件中看到，《“游客不文明行为记录”信息报送单》上包括姓名、性别、身份证号码、信息保存期限、接收人签字等内容。如何保证信息的真实有效且合法使用这些信息呢？
国家旅游局监管司相关负责人介绍，省级“游客不文明行为记录”信息由下级旅游主管部门报送，或通过媒体报道和社会举报等渠道采集。全国“游客不文明行为记录”信息由省级旅游主管部门报送，或通过媒体报道和社会举报等渠道采集。“游客不文明行为记录”形成后，旅游主管部门应将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响。被记入“游客不文明行为记录”的游客认为记录错误的，可以向做出记录的旅游主管部门提交异议申请，一般应由当事人本人提出并提供有关证明材料。旅游主管部门自收到异议申请之日起15个工作日内，向异议申请人做出答复。旅游主管部门经审查认为异议成立的，应当予以纠正。国家工作人员故意提供错误信息的，或篡改、损毁、非法使用“游客不文明行为记录”信息，按照有关规定对相关责任人员进行行政处分；情节严重的，依法追究法律责任。
厉新建认为，《暂行办法》在施行过程中，最大的难题可能就是在散客化大趋势下，如何有效地采集不文明游客的具体信息，并在法律许可的范围内使用这些信息。相对而言，通过旅行社出行的游客的信息采集比较容易，非随团出游的游客信息采集就会比较困难些。而出现在“黑名单”中的游客信息，在处理方法上建议从供给端进行，比如将黑名单提供给旅游相关经营企业，由企业自由决定是否在未来的业务中对名单中的游客采取拒绝接待、提高价格等特别的方式。
全国人大代表马纲领则建议，上“黑名单”者下次再参团旅游，应比其他游客多缴纳费用以示惩戒。另外，对旅行社也要设立积分制，由导游对团里成员负责。如果团员出现不文明行为，旅行社就要受到扣分和经济处罚，导游也要承担连带责任。
王衍用建议，可以通过国务院旅游工作部际联席会议制度，协调民航、铁路、出入境等部门，“旅游业要起到引领作用，推动社会整体文明的进步。同时，游客的诚信体系建设也可以进一步推动国民诚信体系建设。旅游业要有这个担当。”
国家旅游局监管司相关负责人向中国旅游报记者透露，未来，会对《暂行办法》的试行情况进行效果评估，再进一步完善。